Ведення та використання особистих ідентифікаційних номерів: питання захисту даних.

Неофіційний переклад

Дослідження підготовлено Комітетом експертів Ради Європи з питань захисту даних у межах повноважень Європейського Комітету правового співробітництва.

Переклад зроблено Романом Романовим з брошури The introduction and use of personal identifcation numbers: the data protection issues. Strasbourg, Council of Europe, Publishing and Documentation Service, 1991, ISBN 92-871-1935-X

Передмова

Внесок Комітету експертів із питань захисту даних у створення та поширення міжнародної політики щодо захисту даних не обмежується тільки розробкою правових механізмів. Дійсно, відкриття до підписання 28 січня 1981 року першого міжнародного юридично зобов'язуючого документа з питань захисту даних – Конвенції про захист осіб у зв'язку з автоматизованою обробкою персональних даних (Конвенція про захист даних), і зараз вважається найбільшим досягненням Комітету. Але не менш важливими та успішними можна вважати намагання Комітету експертів запровадити загальні правила щодо окремих аспектів обробки даних. Шість рекомендацій, прийнятих Комітетом міністрів Ради Європи, що охоплюють різні сфери діяльності, пов'язаної з обробкою даних, засвідчують наполегливість, з якою Комітет експертів просуває саме секторальний підхід у питаннях захисту даних (Рекомендації № R(81)1, автоматизовані бази медичних даних; № R(83)10, наукові дослідження та статистика; № R(85)20, прямий маркетинг; № R(86)1, соціальна безпека, № R(87)15, поліція; № R(89)2, працевлаштування; № R(90)19, виплата заробітної плати та пов'язані з цим операції).

Та все ж робота Комітету експертів виходить за межі підготовки проектів правових актів. Він також проводить обговорення різних актуальних, іноді термінових, питань приватності. Це відбувається під час сесій, що проходять двічі на рік. Обмін інформацією з таких питань як СНІД, засоби інформації, генетика, роль саморегулювання в забезпеченні захисту даних і т. ін., допомагає відчути представникам усіх урядів держав-членів (заради повноти треба згадати також спостерігачів від інших міжнародних організацій, а також країн, що не є членами Ради Європи) проблеми, пов'язані з захистом даних, які стосуються вищезгаданих питань. Таким чином вони мають можливість обмінюватися досвідом та виробляти пропозиції щодо розв'язання різних проблем, застосовуючи порівняння.

Іноді такі дискусії вказували на необхідність більш детального вивчення окремих питань. У такому разі може бути, наприклад, створено робочу групу для вивчення проблеми і подання інформації про можливі шляхи її розв'язання. Подібний підхід було застосовано щодо проблем захисту даних, що викликані використанням новітніх технологій. Перед тим, як викласти сухою юридичною мовою загрозу для захисту даних, що її утворюють новітні технології, Комітет експертів вирішив опублікувати висновки та дослідження своєї робочої групи (див. дослідження, що має назву „Новітні технології — виклик приватності?“)

Те ж саме стосується питань, що виникли у зв'язку із введенням і використанням особистих ідентифікаційних номерів та створених ними проблем для захисту даних. У ході обміну думками щодо особистих ідентифікаційних номерів Комітет експертів зауважив, що ця проблема не викликає байдужості. Представники держав-учасниць висловлювали різний рівень стурбованості стосовно планів їх введення та/або використання. Таке ж ставлення було відображено й у відповідях, що їх отримав Комітет на своє попереднє прохання, адресоване урядам держав-членів Ради Європи. Опитування ставило за мету отримати інформацію для з'ясування таких питань:

а) національне законодавство (якщо існує), яке регламентує введення та використання особистих ідентифікаційних номерів;

б) причини, що спонукали певні країни запровадити систему особистих ідентифікаційних номерів;

в) проблеми захисту даних, що виникли в різних країнах внаслідок введення та використання особистих ідентифікаційних номерів.

Комітет вважав, що обсяг та розмаїття інформації, отриманої в ході опитування, так само як і його власні попередні висновки стосовно делікатного питання особистих ідентифікаційних номерів, принаймні через стурбованість значної кількості країн, заслуговують подальшого дослідження. Тому Комітет створив невелику дослідницьку групу, до складу якої ввійшли експерти із Федеративної Республіки Німеччини, Нідерландів та Швеції, для більш глибокого вивчення всього спектра проблем, що можуть виникати у зв'язку із введенням та використанням особистих ідентифікаційних номерів, для політики захисту даних. Дослідницька група, що збиралася з 12 по 13 червня 1989 року, у стислі строки виконала доручення Комітету, підготувавши разом із секретаріатом доповідь з цього питання. Для її підготовки було використано, зокрема, інформацію, подану державами-учасницями, а також власний досвід членів групи.

Необхідно взяти до уваги, що групу було свідомо складено Комітетом експертів таким чином, щоб врахувати досвід трьох країн: Федеративної Республіки Німеччини, де особисті ідентифікаційні номери загального багатоцільового характеру було визнано анафемою для власної гідності; Швеції, де особисті ідентифікаційні номери в такому вигляді були прийнятними протягом тривалого часу, але зараз відбуваються зміни в напрямку обмеження їх використання, а також Нідерландів, де особисті ідентифікаційні номери мали окремі вузькі сфери застосування, але згідно з новими законодавчими пропозиціями очікується подальше поширення їх використання. Цілком очевидно, що коло обговорюваних дослідницькою групою питань було зосереджено далеко поза правовими системами лише цих трьох країн. Так само висновки, викладені наприкінці цієї доповіді, розраховані для використання всіма урядами, розробниками політики в сфері захисту даних та правозастосовчими органами. Не пропонується жодних правових механізмів. Скоріше, є сподівання, що цим урядам та органам буде корисно вивчити ці питання, а також проллється світло на можливі шляхи розв'язання проблем, використовуючи можливість порівнювати та вивчати досвід. Комітет експертів із питань захисту даних вважає, що саме таким чином він може зробити значний внесок у обговорення проблем захисту даних у Європі.

Глава 1

Особисті ідентифікаційні номери: визначення, сфера їх можливого застосування; з чого вони можуть складатися; сучасні тенденції.

Розробники цієї доповіді розуміли особисті ідентифікаційні номери як унікальний засіб ідентифікації індивідів в адміністративних реєстрах та базах даних. Це не означає, що особисті ідентифікаційні номери не мають застосування поза сферою діяльності державних органів. Особисті ідентифікаційні номери можуть бути засобом доступу до великого обсягу послуг у приватному секторі, наприклад, номер банківського рахунку, членський номер у клубі, номер читача в бібліотеці або контрольний номер, наданий особі для санкціонованого доступу до системи обробки даних приватного підприємства. У доповіді не приділено належної уваги окремим сферам використання номерів або питанням конкретної діяльності/випадків у приватному секторі. Скоріше, вона зосереджена на використанні особистих ідентифікаційних номерів державними установами в адміністративних цілях і в приватному секторі.

У деяких країнах особисті ідентифікаційні номери є універсальним багатоцільовим ідентифікатором. Це означає, що особисті ідентифікаційні номери можуть використовуватися як для адміністративних цілей, так і в інтересах приватного сектора. Один і той же номер може бути податковим кодом, номером соціального забезпечення, номером паспорта, номером посвідчення водія автотранспортного засобу і в той же самий час кодом доступу до товарів та послуг у приватному секторі. Такий особистий ідентифікаційний номер базується на принципі адміністративного поєднання. З іншого боку, особистий ідентифікаційний номер може мати обмежене використання. Він може застосовуватися лише для однієї адміністративної мети: управління реєстром платників податків, визначення права на соціальну допомогу, встановлення особи власника паспорта або іншого посвідчення. В такому разі дані особи буде розміщено в різних ідентифікаційних засобах для різних адміністративних цілей. Використання особистих ідентифікаційних номерів у конкретних сферах адміністративного управління відображає принцип функціонального розподілу.

Нарешті, є приклади використання особистих ідентифікаційних номерів для ідентифікації особи в реєстрі населення або в реєстрі актів цивільного стану, але вони не застосовуються з іншою метою.

Розглянувши ситуацію в конкретних державах-членах Ради Європи, можна описати шляхи складання та застосування особистих ідентифікаційних номерів, а також сучасні тенденції щодо їх введення та використання.

Австрія

В Австрії не існує універсального ідентифікатора, незважаючи на те, що надходять такі пропозиції всередині країни. Є лише вузькоспеціалізовані особисті ідентифікаційні номери. Проте з 1988 року номер соціального страхування може також використовуватися для деяких фіскальних цілей.

Бельгія

З метою управління реєстром населення кожну особу в Бельгії, незалежно від того, чи то громадянин, чи іноземець, має бути ідентифіковано. Цей ідентифікаційний номер, що було запроваджено відповідно до Закону „Про національний реєстр“, ухвалений у 1983 році, має тенденцію до переростання у прийнятний ідентифікатор для інших адміністративних потреб, а це у свою чергу веде до відмови від вузькоспеціалізованих ідентифікаційних номерів, наприклад, номер соціального забезпечення або фіскальний номер. Ця тенденція до універсалізації номера в реєстрі населення має місце, незважаючи на те, що закон 1983 року передбачає, що питання використання особистих ідентифікаційних номерів має бути визначено королівським указом після консультацій з дорадчим Комітетом захисту приватності. Ці передбачені в законі гарантії не обмежили використання особистих ідентифікаційних номерів їх початковими цілями та обумовленими користувачами.

Кіпр

Адміністративні органи використовують такі основні види особистих ідентифікаційних номерів:

а) номер соціального забезпечення;

б) номер ідентифікаційної картки;

с) номер посвідчення водія автотранспортного засобу.

Номер посвідчення особи також використовується для податкового контролю за доходами. Ідентифікатори також самостійно застосовуються в приватному секторі, головним чином банками для здійснення операцій з банківськими рахунками та кредитними картками.

Данія

Відповідно до закону, прийнятого в 1968 році, запроваджено десятизначні номері, набір чисел яких складається з дати народження, серійного номера та контрольного числа. Жителів Данії включено до центрального реєстру населення, і їх можна знайти в ньому за допомогою особистого ідентифікаційного номера. У реєстр занесено загальні персональні дані всіх жителів для використання відповідними адміністративними органами або приватними структурами за певних обставин. Застосування особистих ідентифікаційних номерів державними органами є достатньо широким. У приватному секторі існують значні обмеження, встановлені Законом „Про приватні реєстри“. Він регламентує захист даних у приватному секторі.

Фінляндія

У Фінляндії особисті ідентифікаційні номери було запроваджено в шістдесятих роках. Планувалося їх використання в галузі соціального забезпечення. Ідентифікаційний номер складається із десяти цифр та риски. Перші шість чисел відображають дату народження особи, наступні три складають серійний номер для розрізнення тих осіб, що народилися в один день. Непарні серійні номери означають належність до чоловічої статі, парні – до жіночої. Останнє число є контрольним.

Встановлено певні норми, що регламентують використання та занесення ідентифікаційних номерів. Зокрема передбачено їх використання в реєстрі населення для реєстрації нерухомості, у посвідченнях водіїв автотранспортних засобів, а також у картотеках кредитних установ. Роботодавець також зобов'язаний повідомляти податкові органи про доходи своїх працівників і вказувати їхні ідентифікаційні номери.

Коли приймався Закон „Про бази персональних даних“, відповідний парламентський комітет звернув увагу на поширення використання ідентифікаційних номерів, що, на його думку, створює загрозу для приватності. Для вироблення подальших дій спеціальною інституцією — Омбудсменом з захисту даних, було проведено дослідження різних форм використання ідентифікаційних номерів.

Закон „Про бази персональних даних“ регламентує використання персональних даних, зокрема занесення, використання та передачу ідентифікаційних номерів. До баз персональних даних може бути занесено лише ті персональні дані, що необхідні для конкретних цілей. Тому потреба використання ідентифікаційного номера має вирішуватися в кожному конкретному випадку.

Франція

Кожному, хто народився у Франції, присвоюється тринадцятизначний номер, що відображає стать, рік та місяць його/її народження, місце народження (департамент, район) і номер у реєстрі народження. Ця система має назву Numero d'identification au reportoire. Номер присвоюється Національним інститутом економічної статистики та досліджень. Як у державному, так і в приватному секторі, існує велика кількість інших вузькоспеціалізованих номерів (номер посвідчення особи, реєстраційний номер військовослужбовців, номер соціального забезпечення, номер банківського рахунку). Вже здійснено, як це буде показано в одному з наступних розділів, заходи для запобігання переростання Numero d'identification au reportoire в багатоцільовий номер. Але може бути дозволено його використання в інших сферах, наприклад, у системі соціального забезпечення. Державні установи прагнуть більш широкого використання замість Numero d'identification au reportoire, оскільки вважають систему вузькоспеціалізованих номерів надто затратною для створення та управління; наприклад, у такому разі потрібна розробка нового програмного забезпечення. Орган, що займається питаннями захисту даних — Національний комітетом з обробки даних і громадянських свобод (CNIL — Commission nationale de l'informatique et des libertes), навпаки, наполягає на використанні окремих ідентифікаторів для конкретно визначених цілей. Його заклики до Генерального директорату податкової служби щодо введення замість Numero d'identification au reportoire спеціального фіскального номера для контролю за податковими відрахуваннями, увінчались успіхом.

Німеччина

Загалом не існує ніякого універсального номера. Те, яким чином відбувається ідентифікація особи як у державному, так і в приватному секторі, залежить від конкретних обставин. Спроби введення єдиного ідентифікатора зустріли спротив з боку Бундестагу (Bundestag) та Федерального Конституційного Суду.

Греція

Законом, ухваленим у 1986 році, було введено реєстраційний кодовий номер (ЕКАМ). Передбачено його використання в посвідченнях особи, свідоцтвах про народження, списках виборців та картках виборців, паспортах, картках соціального забезпечення, посвідченнях водіїв автотранспортних засобів, реєстрах платників податків, муніципальних реєстрах, реєстрах грецьких консульств. Номери не використовуються універсально в державному секторі, але реально існують у щоденних стосунках між державою та громадянином. Таким чином їх застосування є досить широким.

Насправді, норми закону про ЕКАМ ще не застосовувалися. Беручи до уваги реакцію засобів масової інформації, а також громадську думку, уряд створив робочу групу, якій доручено розробити поправки до закону.

Ісландія

Разом із введенням національного централізованого реєстру населення в 1953 році було запроваджено систему особистих ідентифікаційних номерів для полегшення управління реєстром в адміністративних та статистичних цілях. На цей час особистий ідентифікаційний номер є десятизначним і складається із дати народження (день, місяць, рік, століття), контрольного шифру та двох чисел, довільно встановлених для людей, народжених в один день. Однак у 1987 році було прийнято рішення про ширше застосування цих десятизначних номерів у сфері державного управління загалом, щоб запобігти проблемам, пов'язаним з іменною ідентифікацією. Окрім їх застосування в державному секторі, особисті ідентифікаційні номери, що присвоюються кожному в Ісландії протягом першого року після народження, зараз також використовуються в банківській діяльності і заносяться до кожного фінансового документа, пов'язаного з конкретною особою.

Новий закон про захист даних набрав чинності 1 січня 1990 року. Відповідно до параграфа 4, розділу 1 нового закону, його норми застосовуються до даних, які містять інформацію про приватні стосунки особи, навіть якщо її не названо, але ідентифіковано за допомогою особистого ідентифікаційного номера. Відповідно до параграфа 1, розділу 6 закону, передача реєстрів, що містять персональні дані, заборонена. Але дозволено доповнювати реєстр даними щодо конкретного особистого ідентифікаційного номера, навіть якщо їх отримано з даних реєстру стосовно третіх осіб.

Ірландія

В Ірландії не існує універсального багатоцільового особистого ідентифікаційного номера. Однак є вузькоспеціалізовані особисті ідентифікаційні, наприклад, номер соціального забезпечення, який використовується з певною метою.

Немає єдиного принципу формування цих номерів. Особисті ідентифікатори все більш широко використовуються в приватному секторі, особливо у сфері фінансових послуг.

Необхідно зазначити, що має місце дуже обмежене публічне обговорення переваг та недоліків введення встановленого державою багатоцільового ідентифікатора. Якщо мають місце такі дискусії, здається вірогідним, що питання захисту даних, пов'язані з особистими ідентифікаційними номерами, будуть уважно вивчатися.

Люксембург

Прийнятий 30 березня 1979 року Закон „Про числову ідентифікацію фізичних та юридичних осіб“ передбачає присвоєння ідентифікаційного номера кожній фізичній особі (також і юридичним на основі різних критеріїв), що проживає в Люксембурзі від народження або внаслідок імміграції, чи будь-якій іншій фізичній особі, зареєстрованій державним органом або закладом соціального забезпечення, що має правове зобов'язання отримати номер. Номер складається з одинадцяти чисел і містить у собі дані про дату народження, стать; числа, які розрізняють людей, народжених в один день, один місяць одного і того ж року, а також контрольне число. Використання номерів обмежується діяльністю установ державного управління або закладів соціального забезпечення і стосується виключно їх безпосередніх відносин з власником номера. Велика Герцогська Постанова від 7 грудня 1979 року з пізніше внесеними змінами встановлює перелік документів та баз даних, до яких мають заноситися ідентифікаційні номери фізичних та юридичних осіб. Постанова містить у собі одну невдалу норму, яка дозволяє власникам реєстрів та баз даних, що використовують особисті ідентифікаційні номери, делегувати свої повноваження щодо їх використання іншим особам та органам. Як результат цього, наприклад, заклади соціального забезпечення просять медичних працівників вказувати ідентифікаційні номери своїх пацієнтів, а роботодавців — ідентифікаційні номери своїх працівників у всіх документах, що мають бути їм надані. Органи, що займаються захистом даних у Люксембурзі, стурбовані таким розвитком цього процесу, оскільки здається, що використання особистих ідентифікаційних номерів виходить за межі кола уповноважених користувачів, визначених Законом від 30 березня 1979 року „Про числову ідентифікацію фізичних та юридичних осіб“.

Нідерланди

Загальний адміністративний номер існує в Нідерландах з 1968 року. Але поки що цей номер використовувався лише муніципалітетами для реєстрів населення. У 1985 році було запропоновано поступовий перехід та поетапне введення вузькоспеціалізованих особистих ідентифікаційних номерів у конкретних сферах громадського життя, де існує достатня законодавча база, здатна мінімізувати небажане втручання у приватне та сімейне життя. Так податкове законодавство тепер передбачає, що систематичне декларування доходів супроводжується податковим номером відповідних осіб. До 1989 року податковий код міг використовуватися лише для контролю за сплатою податків. З того часу його сфера використання значно розширилась до всієї сфери соціального забезпечення. Пропозиції щодо об'єднання загального адміністративного номера з соціальним фіскальним номером стали об'єктом критики. Опоненти цієї ідеї відстоювали необхідність правового захисту і зокрема потребу в законодавстві щодо захисту даних, оскільки особисті ідентифікаційні номери можуть бути використані на потребу всіх державних служб. Таким чином у Нідерландах зараз відбувається поетапне введення єдиного ідентифікатора для всього державного сектора, але при цьому забезпечується правовий захист. Використання загального номера в приватному секторі не дозволяється.

Норвегія

Кожному жителеві Норвегії присвоюється особистий ідентифікаційний номер на підставі норм Закону „Про реєстр населення“.

Особистий ідентифікаційний номер складається з 11 знаків. Перші шість чисел містять у собі дату народження: два числа означають день, два числа – місяць і два інших числа – рік. Наступні три числа відрізняють осіб, народжених в один і той самий день. Парне дев'яте число означає жіночу стать і непарне – чоловічу. Останні два числа – контрольні. Окрім їхнього використання в реєстрі населення, особисті ідентифікаційні номери застосовуються зараз у деяких інших сферах державного управління, що потребують ідентифікації громадян, наприклад, соціальне забезпечення та оподаткування.

Використання особистих ідентифікаційних номерів як засобу ідентифікації частково поширилося і на приватний сектор, зокрема на банківську діяльність, страхування.

Органи державної влади, виконуючи свої функції, потребують інформації стосовно певного ідентифікаційного номера, і, як правило, відповідно до закону та підзаконних актів мають право вимагати від громадян надання такої інформації. Законність вимог приватних компаній щодо надання такої інформації залежить від того, чи передбачено це угодою.

У відповідності до Закону „Про реєстр населення“ контроль за створенням реєстрів, що містять персональні дані, та використанням особистих ідентифікаційних номерів у реєстрах, здійснює Інформаційний Інспекторат (Data Inspectorate). Норми діючого законодавства та підзаконних актів забороняють використання особистих ідентифікаційних номерів у багатьох видах реєстрів та баз даних. Використання особистих ідентифікаційних номерів в інших реєстрах здійснюється відповідно до норм законодавства, статутів або за дозволом Інформаційного Інспекторату. Що стосується надання такого дозволу, то Інформаційним Інспекторатом встановлено правила збору, зберігання та використання особистих ідентифікаційних номерів.

Португалія

Введення єдиних національних номерів суворо заборонено ст.35 Конституції, що прийнята в квітні 1977 року, з наступними поправками та доповненнями, внесеними в 1982 та 1989 роках. Закон, прийнятий у 1973 році, фактично передбачав присвоєння ідентифікаційних номерів усім фізичним та юридичним особам. Особисті ідентифікаційні номери мали заноситися до всіх офіційних документів та реєстрів з 1 січня 1975 року. Цей закон увійшов у протиріччя з Конституцію 1977 року. Таким чином у Португалії не існує єдиного ідентифікатора, проте є вузькоспеціалізовані номери: номер посвідчення особи, що складається без будь-якого спеціального принципу формування, номер у списку виборців, фіскальний номер (послідовне число, що не несе в собі певного змістовного значення), номер соціального забезпечення і т. ін. Звичайно ж, у Португалії, як і в інших країнах, існує велика кількість різних номерів у приватному секторі, що використовуються з різною метою.

Іспанія

Незважаючи на те, що спроби введення універсального ідентифікатора на зразок таких, що використовуються в Скандинавських країнах, відбувалися протягом усіх сімдесятих років, система особистих ідентифікаційних номерів Іспанії все ще прив’язана до номера документа, що посвідчує особу громадянина. Декретом №196/76 із змінами, внесеними Декретом №1245/85, визначено номер посвідчення особи, який реально містить у собі інформацію про те, де було видано цей документ, а не дату та місце народження власника – як „загальний особистий ідентифікаційний номер“. Він використовується у відносинах державних органів з фізичними особами, а також для регулювання стосунків між конкретними структурами приватного сектора (наприклад, банками) та окремими особами. Однак номери розширено за рахунок додатку контрольних чисел державними або приватними органами, що безпосередньо їх застосовують. У відповідності до норм закону 7/1985 особам, які не мають іспанського громадянства, надається разом із документом про місце проживання, дозволом на працю і т. ін., серійний номер, що має використовуватися у стосунках із державними органами. Також (з 1966 року) особам, які не є громадянами Іспанії, присвоюється спеціальний окремий номер соціального забезпечення. Він відображає місце реєстрації, серійний номер і одне або два контрольних числа.

У 1990 році було запроваджено новий фіскальний номер, що складається з номера посвідчення особи, до якого додано кілька контрольних чисел, які невідомі громадянинові. Номер присвоюється кожному з моменту народження.

Швеція

Ще в 1947 році з метою запровадження більш загального та зручного методу ідентифікації осіб, ніж через використання їх імен, був введений реєстраційний номер народження. Поступово він переріс у цивільний реєстраційний номер для широкого багатоцільового використання і мав замінити собою вузькоспеціалізовані номери. Зараз це десятизначний номер, що офіційно вважається особистим ідентифікаційним номером. Він містить у собі інформацію про місце народження особи (два числа означають рік, два – місяць і два – день). Реєстраційний номер народження складено таким чином, щоб можна було визначити стать особи, а також щоб уникнути складності з особами, народженими в один день. Число 9 у швецькому особистому ідентифікаційному номері означає, що особа була народжена за кордоном. Вона може мати як швецьке громадянство, так і бути іноземним громадянином. Число 9 також може означати, що особистий ідентифікаційний номер цієї особи було змінено. Наступного року використання цієї системи буде припинено. В майбутньому особистий ідентифікаційний номер буде побудовано таким чином, що відображатиме, – народжена особа за кордоном чи ні. Нарешті, є контрольне число. Особистий ідентифікаційний номер присвоюється кожній особі, що зареєстрована як швецький резидент.

Окрім застосування для цивільної реєстрації, вони широко використовуються різними державними службами (податки, охорона здоров’я та соціальні послуги, паспорт, митниця, вибори, кримінальне розслідування, судочинство, виконання судових рішень, права на керування автотранспортним засобом і т. ін.). Вони також широко використовуються приватним сектором, де існують бази персональних даних з використанням особистих ідентифікаційних номерів працівників, учасників приватних компаній, орендодавців та орендарів, власників кредитних карток і т. ін.

Отже, особистий ідентифікаційний номер у Швеції – це універсальний, багатоцільовий ідентифікатор. Комісія з питань захисту даних та відкритості представила пропозиції щодо звуження використання особистих ідентифікаційних номерів. Наприклад, запропоновано внести доповнення до Закону „Про захист даних“, щоб зменшити кількість випадків, коли відбувається занесення особистого ідентифікаційного номера. Управління Інформаційного Інспекторату може вважатися компетентним органом для здійснення нагляду за використанням особистих ідентифікаційних номерів власниками реєстрів та баз даних. З іншого боку, питання, пов’язані з використанням особистих ідентифікаційних номерів, можуть бути врегульовані окремим законом, яким би зокрема було передбачено неможливість використання особистих ідентифікаційних номерів у реєстрі для автоматичної обробки даних, якщо особа, чиї дані заносяться до реєстру, на це не погоджується або у випадку відсутності правових підстав для таких дій. Доповідь Комісії зараз розглядається урядом країни.

Швейцарія

Хоча в Швейцарії не існує єдиного номера загального використання, номер соціального забезпечення (AVS) все більше виконує цю роль. Насправді номер соціального забезпечення застосовується багатьма приватними та державними установами для управління фондом медичного страхування, у відділах кадрів, у реєстрі населення і т. ін. Він використовується навіть військовим керівництвом. Номер складено таким чином, що містить у собі закодовану інформацію про особу (ім’я, стать, громадянство Швейцарії) та контрольне число.

Після проведеного дослідження щодо нової системи ідентифікації людей було зроблено висновок про те, що використання номерів соціального забезпечення має більше переваг, а тому прийнятним визнано розширення сфери їхнього використання.

Туреччина

У свідоцтві про громадянство Туреччини вказується номер його власника поряд з іменем та прізвищем, іменами обох батьків, датою та місцем народження. Також ця інформація заноситься до реєстру актів цивільного стану. Але громадянський номер не є універсальним багатоцільовим ідентифікатором.

Сполучене Королівство

У межах органів державної влади існує велика кількість вузькоспеціалізованих особистих ідентифікаційних номерів, наприклад, національний номер служби охорони здоров’я, національний страховий номер, податковий номер, номер посвідчення водія автотранспортного засобу. Такі номери можуть бути складені на підставі імені, місця народження разом з іншими числами або мати форму простих послідовних серійних номерів. Практика є різною в залежності від сфери використання. Не дивно, що кількість ідентифікаторів у приватному секторі є досить великою. Дискусії, що відбуваються зараз щодо введення посвідчення особи, так само як і нової форми місцевого оподаткування, порушили проблему єдиного ідентифікаційного номера та загрози, яку вони можуть становити для свобод взагалі.

Глава 2

Переваги введення особистих ідентифікаційних номерів та можливі загрози для прав людини

Причини використання та переваги

Із збільшенням кількості угод між державою та особою, що більш характерно для благополучних держав, стає все більш важливим винайти точні засоби ідентифікації користувачів соціальних послуг. Повоєнне зростання кількості населення спричинило збільшення числа управлінців, що в свою чергу збільшило адміністративний тягар (а тому виникла потреба в раціональних реєстрах населення). Держава як постачальник (соціальне забезпечення, гранти, освіта, охорона здоров’я і т. ін.) та контролер (поліція, в’язниці, податки, пересування людей, надання прав на керування засобами пересування, заняття підприємницькою діяльністю і т. ін.) швидко збільшує застосування адміністративних реєстрів, картотек, баз даних. У такому все більш складному стані відносин присвоєння єдиного ідентифікатора кожному громадянинові в межах юрисдикції конкретної держави значно спрощує контроль та здійснення державними органами регулюючих функцій. Але переваги з точки зору ефективності управління можуть бути досягнуті як шляхом введення багатоцільових особистих ідентифікаційних номерів, так і вузькоспеціалізованих. Хоча особисті ідентифікаційні номери передували появі автоматизованої обробки даних (наприклад, реєстри населення в багатьох країнах існували задовго до виникнення автоматизованої обробки даних), застосування технологій обробки даних державними органами зробило ще більш вигідним для владних структур використання особистих ідентифікаційних номерів.

У багатьох національних звітах, на основі яких було підготовлено це дослідження, ідентифікаційні номери розглядаються як вигідний та економний засіб підвищення ефективності управління. Наприклад, у законодавчому акті від 30 листопада 1979 року, яким було введено фіскальний номер платника податків у Португалії, було посилання на адміністративні переваги, викликані введенням особистого ідентифікаційного номера. Згідно з преамбулою, особистий ідентифікаційний номер може гарантувати точну та швидку ідентифікацію платника податків; слугувати підвищенню ефективності контролю за виконанням фінансових обов’язків; спростити стосунки між органами влади та платником податків. Комітет Ліндопа (The Lindop Committee), чиї висновки призвели до підготовки законопроекту про захист даних Парламентом Сполученого Королівства (пізніше в 1984 році став законом „Про захист даних“) також визнає цінність системи єдиних ідентифікаторів.

„Можна довести, що якби кожному мешканцеві було присвоєно єдиний загальний ідентифікатор, і якби його застосовували всі користувачі даних в усіх випадках, повні витрати користувачів могли б бути зменшені. Також можна довести, що громадянин також мав би перевагу від того, що не було б потреби записувати чи пам’ятати різні засоби ідентифікації для кожного роду його діяльності“. (Глава 29, параграф 6, Звіт Комітету з питань захисту даних, 1978 рік).

Система особистих ідентифікаційних номерів забезпечує також точну ідентифікацію осіб та правильність персональної інформації, що заноситься до комп’ютерних систем. Тут є два питання. По-перше, особистий ідентифікаційний номер може розглядатися як шлях уникнення ускладнень, що мають місце, коли імена осіб збігаються. Було зауважено, принаймні у двох звітах (Франція та Люксембург), що імена та прізвища є абсолютно недостатніми для точної ідентифікації осіб, особливо у тих справах, коли ідентифікація має фінансові наслідки (право на різні види допомоги, контрольні списки ненадійних боржників і т. ін.) або соціальні наслідки (наприклад, поліцейське досьє). Багато людей у різних країнах мають однакове ім’я, частково за рахунок зменшення кількості імен, що знаходяться у використанні, частково тому, що в певний час конкретні імена стають модними, тощо.

По-друге, точність має й інший вимір. Особистий ідентифікаційний номер може забезпечити органи влади правдивою та надійною інформацією, що заноситься до адміністративного реєстру, картотеки чи бази даних. З такої позиції точність більше стосується контролю та перевірки інформації, що подається особою до органу влади з метою встановлення підстав для користування певними правами, перевагами та пільгами (соціальне забезпечення, гранти, компенсації і т. ін.), або з метою їх звільнення від певних стягнень чи інших покарань (податки, суспільні зобов’язання і т. ін.). Той факт, що інформацію про особу занесено до кількох баз даних для різних адміністративних цілей, дозволяє органам влади перевіряти точність наданої інформації, порівнюючи її з іншими базами даних. Універсальний ідентифікатор значно спрощує процес редагування та звірення інформації. І звичайно, автоматизована обробка даних ще більше покращує та спрощує цей процес. Так, наприклад, особа може звернутися до конкретного органу влади за грантом для отримання освіти. Вона повідомляє певну інформацію стосовно його фінансових можливостей для обгрунтування свого права на отримання такої допомоги. Обережний орган державного управління міг би, знаючи особистий ідентифікаційний номер, використовуючи засоби автоматизованої обробки даних у режимі реального часу, отримати доступ до бази даних, що містить інформацію про цю особу як платника податків, створеної податковими органами. Швидко може бути перевірено точність поданої заявником інформації стосовно його доходів, доступних грошових засобів. Перевірка точності поданої органам влади інформації, що є можливим завдяки використанню єдиного ідентифікатора для різних адміністративних цілей, також може бути засобом боротьби із шахрайством. Це також одна із причин існування єдиних ідентифікаторів.

Можливий ризик для окремих осіб

Привертає до себе увагу те, що в деяких країнах дискусії навколо проблем, пов’язаних із введенням чи використанням особистих ідентифікаційних номерів, спричинили обговорення питань захисту даних. У деяких країнах такі дебати закінчилися прийняттям законодавчих актів щодо захисту даних. Одним із таких прикладів є французький закон про захист даних, ухвалений 6 січня 1978 року, що став результатом дискусій навколо запропонованого в середині сімдесятих років проекту safari, який передбачав обмін інформацією між базами даних на основі ідентифікаційного номера (numero d'identification au reportoire). Німеччина також може розглядатися як ще одна країна, де загроза поєднання особистих ідентифікаційних номерів з автоматизованою обробкою даних спричинила підготовку законопроекту про захист даних (який у 1978 році набув чинності). Стаття 35 Конституції Португалії, ухваленої в 1989 році, також є цікавою в цьому сенсі, оскільки поєднує в собі заборону обміну інформацією між базами даних (стаття 35.3) із забороною присвоєння мешканцям єдиного ідентифікатора (стаття 35.5), і все це разом, за умов використання автоматизованої обробки даних, визнається таким, що суперечить правам громадянина.

Незалежно від того, чи виправдані вони, чи ні, але ці фактори викликають велику психологічну та емоційну стурбованість щодо введення та використання єдиних ідентифікаторів. Заслуговує на увагу рішення Конституційного Суду Німеччини про те, що введення універсальних особистих ідентифікаційних номерів може створити загрозу для людської гідності, відкриваючи шляхи для контролю за суспільством через зростаючі можливості обміну інформацією між базами даних та збором даних. Питання людської гідності також знаходить своє відображення в побоюванні того, що значення людей буде зведено до „номерів“. Якщо продовжити цю думку, то держава не буде ставитися до людей як до таких, що заслуговують поваги. Таке поширене переконання викликано загрозою поступової появи держави на зразок тієї, що описана Оруеллом, побудованої на тотальному контролі, з широкими можливостями постійного стеження за членами суспільства.

Немає ніяких сумнівів, що принаймні універсальні ідентифікаційні номери становлять певну загрозу, доцільність їх введення та використання викликає певні сумніви. Наприклад, ухваленню Закону Австралії „Про приватність“ передувала потужна кампанія проти нових можливостей стеження, у зв’язку із пропозицією введення так званої „австралійської картки“, що передбачало присвоєння номера кожному власникові такої картки. Проект було відхилено, а новим законом „Про приватність“ було значно обмежено використання податкових номерів. У Канаді Уповноважені з питань приватності один за одним висловлювали стурбованість щодо все більшого поширення загального використання номерів соціального забезпечення. Наприклад, у своєму щорічному звіті за 1985-86 роки Уповноважений з питань приватності заявив, що „небажане поєднання інформації шляхом використання номера соціального забезпечення і надалі більш вірогідне, ніж за допомогою будь-яких інших часток персональної інформації“. Уповноважений з питань приватності висловив занепокоєння у зв’язку з тим, що номер соціального страхування (SIN), введений у середині шістдесятих років, швидко вийшов за межі соціального страхування і став найбільш вживаним особистим ідентифікаційним номером у Канаді і зараз є ключовим елементом для створення адміністративних баз даних, що містять у собі персональну інформацію для різних цілей у сфері управління. Знову ж таки в Канаді звіт Постійної комісії з питань правосуддя та заступника міністра юстиції за 1987 рік („Огляд законодавства щодо доступу до інформації та приватності“) містить суворі рекомендації щодо використання канадського номера соціального страхування. У звіті зауважено, що номер „настільки важливий, особливий, він наявно демонструє потребу у захисті даних, що очевидною стає необхідність певного контролю за його використанням“. У своїй відповіді парламентському комітетові федеральний уряд зазначив, що буде діяти таким чином, щоб запобігти перетворенню SIN на універсальний ідентифікаційний номер. У червні 1988 року федеральний уряд обмежив застосування SIN. Будь-яке нове використання SIN структурами федерального уряду після цієї дати можливе лише з дозволу парламенту. У червні 1989 року федеральний уряд почав вимагати від федеральних органів виконавчої влади повідомляти осіб про мету використання їхнього номера соціального страхування (SIN) та про те, чи можуть вони втратити певні права, доходи, пільги або чи можуть на них бути накладені якісь покарання у випадку відмови від надання номера. Федеральний уряд працює також з органами влади на рівні провінцій для визначення того, чи можна обмежити використання SIN також у межах їхніх повноважень.

У Сполученому Королівстві продовжують виникати все нові пропозиції стосовно використання особистих ідентифікаційних номерів як у державному, так і в приватному секторі, наприклад, у зв’язку з новими місцевими податками, щодо виконання суспільних зобов’язань або застосування кредитними установами. Реєстратор захисту даних прокоментував ці та інші пропозиції і висловив побоювання з приводу неконтрольованого використання особистих ідентифікаційних номерів.

Таким чином, питання особистих ідентифікаційних номерів є знову актуальним. Закон „Про захист даних у Нідерландах“, прийнятий у грудні 1988 року, виник на тлі дискусій про особисті ідентифікаційні номери. Уряд Швеції звернувся до Комісії з питань захисту даних та відкритості з проханням вивчити загрозу для приватності, обумовлену використанням особистих ідентифікаційних номерів.

Не викликає сумнівів, що особисті ідентифікаційні номери разом з автоматизованою обробкою даних є засобом посилення органів влади. Як було зазначено вище, обмін інформацією між базами даних через використання єдиних ідентифікаторів дозволяє владним структурам збирати персональну інформацію, яку занесено до окремих баз даних. Накопичення інформації таким шляхом виключає суб’єкта цих даних з інформаційного кола. Більше немає потреби у спеціальних адміністративних органах для контактів з людьми, для отримання чи перевірки наданої інформації. Орган влади може проводити перевірку та здійснювати контроль, звернувшись до баз персональних даних інших адміністративних органів. Державний орган може також додавати певну інформацію до своєї бази даних, що отримана із баз даних інших владних структур, створених для різних адміністративних цілей. Єдиний багатоцільовий ідентифікатор для кожного жителя – небезпечна частина процесу адміністративного управління, що може призвести до неймовірного посилення органів влади.

Якщо використання єдиного ідентифікаційного номера не обмежується лише державним сектором, а він також застосовується в приватному секторі, небезпека непомірного зростання влади адміністративних органів стає ще більшою. Оцінка особистих ідентифікаційних номерів з точки зору „влади“ зовсім не штучно порушує питання, пов’язане з індивідуальними свободами та контролем, оскільки номер завдає шкоди анонімності громадян, він може бути присвоєний особі на все життя, спрощуючи владним структурам визначення місця знаходження, шляхів пересування особи і т. ін., збір інформації з різних баз персональних даних без її відома, прийняття рішень стосовно цієї особи на підставі отриманої інформації. Усе це є можливим як на груповому, та і на індивідуальному рівнях.

Окрім вищенаведених, існують й інші загрози:

а) те, що особистий ідентифікаційний номер може містити в собі закодовану інформацію, яка відома лише тим посадовим особам, яким її надано, і може бути доступною лише при допомозі машинозчитувальних засобів;

б) те, що особистий ідентифікаційний номер може містити в собі вразливу інформацію, суто особисту за своєю природою (наприклад, деякі люди не захочуть мати такий номер, який показує, що вони розлучені, або що їм за 50, чи за 60, чи що-небудь інше);

в) деякі особисті ідентифікаційні номери можуть змінюватися. Набір їх символів може стати іншим через певні значущі події в житті власника. Наприклад, може змінитися стать власника. За таких обставин необхідно, щоб старий номер був знищений, або принаймні зберігався в таємниці;

г) існує небезпека того, що через особисті ідентифікаційні номери інформація із статистичних баз даних може пов'язуватися із конкретними особами, якщо статистичну інформацію створено на підставі номерів;

д) може чинитися певний тиск на власника особистого ідентифікаційного номера з метою надання номера посадовим особам, що забезпечують певні товари та послуги, навіть якщо це не було передбачено на той час, коли номер присвоювався. Наприклад, у Швеції було зауважено, що повідомлення особистого ідентифікаційного номера часто буває потрібним для отримання кредитів, певних послуг, членства в громадських об’єднаннях і т. ін. Якщо особа відмовлялася повідомляти свій ідентифікаційний номер, то вона мала бути готовою до того, що їй буде відмовлено.

є) із останнього факту можна зробити деякі більш загальні, проте значущі висновки про можливість (у кількох національних звітах це вже відображено як реальність) поступового виходу вузькоспеціалізованих особистих ідентифікаційних номерів за межі визначеної сфери застосування і, в найгіршому випадку, перехід до їх загального використання. Відсутність обмежень у часі, коли єдині чи вузькоспеціалізовані ідентифікатори мають використовуватися таким чином, як це було передбачено при їх запровадженні, або надто невизначені обмеження щодо їх обумовленого використання та органів, що можуть їх застосовувати, створюють таку ситуацію.

Глава 3

Аналіз правових засад введення та використання особистих ідентифікаційних номерів

Міжнародні механізми правового захисту

У міжнародно-правових документах немає ніяких згадок про особисті ідентифікаційні номери. Ні Європейська Конвенція про права людини, ні Конвенція про захист даних не звертаються до них. Незважаючи на це, обидві міжнародні угоди стосуються використання особистих ідентифікаційних номерів.

Наприклад, застосування особистих ідентифікаційних номерів державними органами певним чином і з певною метою може спричинити певні проблеми в контексті статті 8 Європейської Конвенції про права людини (право на недоторканність приватного та сімейного життя, житла й кореспонденції). Європейський Суд та Європейська Комісія з прав людини розглядають Конвенцію як діючий документ, що розвивається таким чином, аби вирішувати нові проблеми. Захист даних вважається обома органами як право, що підпадає під дію статті 8 Конвенції. Комісією розглянуто принаймні три справи, що стосувалися проблем використання особистих ідентифікаційних номерів державними органами:

Ліндквіст проти Швеції (№10879/84);

Лундвалл проти Швеції (№10473/83);

Козлер проти Швеції (№11762/85).

Незважаючи на те, що ці справи було відхилено Комісією як такі, що не порушують статтю 8, важливим є сам факт того, що за певних обставин особисті ідентифікаційні номери можуть бути причиною порушення статті 8.

Що стосується Конвенції про захист даних, то не викликає сумнівів, що основні принципи, встановлені нею, діють як засоби контролю за можливим використанням особистих ідентифікаційних номерів. Такий підхід базується та тому, що особисті ідентифікаційні номери тісно пов'язані з обробкою персональних даних. Як уже було зазначено, вони забезпечують доступ до баз даних. Навіть звичайний незначний серійний номер може відкрити базу персональних даних з вразливою інформацією. Виходячи з цього, треба мати обережність, оскільки особисті ідентифікаційні номери задумано як:

частки особистої інформації, що пов'язані з базами персональних даних;

ключовий елемент всієї сфери обробки даних.

Застосовуючи положення Конвенції про захист даних до особистих ідентифікаційних номерів, можна дійти наступних висновків:

особисті ідентифікаційні номери підпадають під визначення персональних даних, що міститься в статті 2 п. а Конвенції;

користувачі інформацією мають довідуватися про особистий ідентифікаційний номер від самої особи чесним та законним шляхом у відповідності до вимог статті 5 п. а Конвенції. Це може означати наявність положень про те, що уповноважений орган має право звернутися до власника особистого ідентифікаційного номера з проханням про його надання. За відсутності подібних норм особа є вільною від відповідних зобов'язань і збір такої інформації можливий лише після того, як на те отримано її згоду;

особисті ідентифікаційні номери не можуть бути використані іншим шляхом чи для інших цілей, ніж це було заздалегідь обумовлено (стаття 5 п. b). Наприклад, є сумніви, чи був б дотриманий цей принцип, якби вузькоспеціалізований особистий ідентифікаційний номер, використання якого було чітко визначено правовим актом, застосовувався для збору та поєднання інформації, або в цілому ряді інших випадків;

особистий ідентифікаційний номер має бути складено таким чином, щоб він не містив у собі занадто багато інформації особистого характеру, це має відповідати цілям його використання (стаття 5 п.c);

особисті ідентифікаційні номери мають бути точними і відображати всі зміни обставин, у яких опинився власник (стаття 5 п. d );

особисті ідентифікаційні номери не повинні показувати категорії вразливої інформації, викладених у статті 6 Конвенції;

особисті ідентифікаційні номери повинні зберігатися в таємниці, щоб уникнути несанкціонованого доступу чи передачі третій стороні (стаття 7 Конвенції);

власникові особистого ідентифікаційного номера повинно бути забезпечено право доступу, виправлення та знищення даних, закодованих у числовому наборі ідентифікаційного номера, а також до бази персональних даних, що пов'язана з особистим ідентифікаційним номером (стаття 8 Конвенції).

Щоб завершити цей розділ стосовно міжнародних гарантій, треба звернутися до Принципу №5 Рекомендації №R(86)1 Комітету міністрів Ради Європи стосовно захисту персональних даних, що використовуються з метою соціального забезпечення. Розробники Рекомендації свідомо зробили попередження урядам щодо загрози, яка супроводжує введення або використання єдиного номера соціального забезпечення. Принцип №5 цієї Рекомендації передбачає, що введення та використання такого номера має супроводжуватися адекватними засобами захисту. При підготовці цих норм було визнано, що ідентифікатори викликають певну настороженість. У пояснювальному меморандумі до Рекомендації додатково звертається увага на те, що незважаючи на попередні задуми про використання номера в сфері соціального забезпечення, він швидко може перетворитися на універсальний номер. Розробники мали відчуття, що такі універсальні ідентифікатори не повинні вводитися утаємничено. Також цікаво зауважити, що розробники Рекомендації підштовхують уряди до запровадження правових гарантій захисту інформації, що несе в собі номери соціального забезпечення або подібні засоби ідентифікації. Наприклад, така інформація повинна бути зручною для читання і не надто пов’язаною із метою її використання.

Механізми правового захисту,
встановлені
національним законодавством.

Те, що введення та використання особистих ідентифікаційних номерів пов’язано із питанням захисту даних підтверджується зокрема посиланням на них, що містяться в певних законах про захист даних, наприклад, у французькому та норвезькому законодавстві є спеціальні норми, що стосуються ідентифікаторів. Розділ 18 французького закону від 6 січня 1978 року фактично передбачає, що використання національного ідентифікаційного номера для обробки персональних даних може здійснюватися лише з дозволу Conseil d’Etat, за наявності відповідних висновків Національного комітету з обробки даних і громадянських свобод (CNIL). Починаючи з 1978 року, CNIL зробив лише близько п’ятнадцяти позитивних висновків стосовно використання номера. CNIL напрацював широке прецедентне право щодо інтерпретації розділу 18 закону і намагався, крім усього іншого, обмежити тлумачення слова „використання“. Наприклад, CNIL дійшов висновку, що просте звернення до національного реєстру, навіть коли номер не встановлено (наприклад, звірення даних), підпадає під дію норм, викладених у розділі 18, а тому такі дії можливі лише з дозволу Conseil d’Etat. У Данії законодавством про захист даних, що регламентує використання приватних реєстрів, передбачено, що особисті ідентифікаційні номери можуть зберігатися приватними органами, якщо це безпосередньо передбачено законом, або якщо сама особа дала свою згоду, і за умови, що така інформація необхідна для задоволення законних потреб.

Зв‘язок між питанням захисту даних та особистими ідентифікаційними номерами існує навіть за умов відсутності спеціальних посилань на те, що спеціальні органи повинні втручатися у справи, коли особисті ідентифікаційні номери спричинюють виникнення проблем, що стосуються захисту даних. Наприклад, у таких країнах як Австрія, Ісландія і Люксембург посадові особи, відповідальні за питання захисту даних, висловили свою готовність надати поліції можливості для використання особистих ідентифікаційних номерів. Відсутність у Швеції положень, що забороняють чи обмежують застосування особистих ідентифікаційних номерів, не створює перешкод для реалізації Управлінням Інформаційного Інспекторату своїх повноважень у випадку, якщо посадові особи проводять звірення інформації баз даних за допомогою особистих ідентифікаційних номерів. Закон Швеції „Про захист даних“ передбачає, що для проведення таких дій необхідно попередньо отримати дозвіл Управління Інформаційного Інспекторату, який у свою чергу, відповідно до параграфа 1 розділу 6 закону „Про інформацію“, має право обумовити порядок застосування особистих ідентифікаційних номерів при роботі з базами даних або може взагалі заборонити їх використання. Управлінням Інформаційного Інспекторату також вироблено загальні умови застосування особистих ідентифікаційних номерів у базах даних клієнтів. У відповідності до цих правил, коли певне об'єднання доходить висновку про необхідність реєстрації особистих ідентифікаційних номерів своїх членів, конкретна особа має бути готовою до того, що вона втратить своє членство у випадку відмови повідомляти свій номер. Але якщо вимога повідомити свій особистий ідентифікаційний номер визнається необгрунтованою, то Управління Інформаційного Інспекторату має право скасувати таку реєстрацію. Це питання також може бути направлено до Швецького Національного Управління з питань споживання (National Swedish Board for Consumer Policies). Як було вже зазначено стосовно Канади та Сполученого Королівства, уповноважені посадові особи з питань захисту даних мають намір провести політичні дискусії навколо проблеми введення та використання особистих ідентифікаційних номерів.

Навіть у тих країнах, де немає законодавства щодо захисту даних, також є можливим створення органу, наділеного повноваженнями здійснювати нагляд та розробляти загальні правила щодо використання особистих ідентифікаційних номерів. Наприклад, у Бельгії є дорадчий та консультативний комітет з питань втручання у приватне життя, який висловив готовність регулювати питання особистих ідентифікаційних номерів, хоча раніше вже згадувалося, що втручання цього органу не допомогло запобігти виходу використання номерів за межі попередньо визначених цілей.

Окрім законодавства щодо захисту даних, нормативні акти, на підставі яких в суспільне життя запроваджуються особисті ідентифікаційні номери, можуть також містити в собі певні правові гарантії захисту стосовно їх використання, визначати повноваження осіб та органів щодо їх застосування. Прикладом є країни, що мають законодавство, яке регулює використання реєстрів населення (Данія, Норвегія, Нідерланди), або які ввели вузькоспеціалізовані особисті ідентифікаційні номери (Португалія, Швейцарія). В Іспанії Декретом №196/76 із доповненнями, внесеними Декретом №1245/1985, створено правову базу для регулювання питань, пов'язаних із національним посвідченням особи, що включає в себе особистий ідентифікаційний номер. Стаття 6 передбачає, що „приватне життя має поважатися“ при використанні посвідчень державними органами, включаючи встановлення особи, що проводиться міністерством внутрішніх справ, яке відповідає за питання, що стосуються національного посвідчення особи.

Висновки

Висновки та пропозиції, що слід узяти до уваги розробникам політики стосовно захисту даних та відповідальним за захист даних у контексті використання особистих ідентифікаційних номерів.

Як показує проведений аналіз, введення та використання особистих ідентифікаційних номерів не є беззастережним питанням ні в країнах, що вже мають великий досвід їх застосування як універсальних багатоцільових ідентифікаторів чи вузькоспеціалізованих ідентифікаторів, ні в країнах, які відмовилися від введення універсальних ідентифікаційних номерів. Принаймні уважне порівняння ціни (з точки зору проблем захисту даних/приватності) та переваг (з точки зору підвищення ефективності управління й зменшення фінансових витрат за допомогою особистих ідентифікаційних номерів) є необхідною частиною обговорення кожної моделі.

Такий аналіз ціни/переваг міг би грунтуватися на таких факторах:

Там, де система ідентифікаційних номерів уже діє, слід запровадити обмеження на їх використання, щоб забезпечити необхідний баланс між приватністю та ефективністю адміністративного управління. Такі обмеження можуть бути у вигляді засобів правового контролю, що здійснюється шляхом втручання незалежних органів, таких як Уповноважені з захисту даних, або законодавчо обумовлених правил застосування особистих ідентифікаційних номерів державними органами. Законодавство щодо захисту даних може передбачати засоби контролю за використанням особистих ідентифікаційних номерів органами державної влади. Це один із можливих шляхів, який схвалено певними країнами. Однак відсутність окремих положень щодо застосування особистих ідентифікаційних номерів органами влади у законодавстві про захист даних не виключає надання відповідних повноважень органам нагляду, що створені у відповідності до його норм. Це, зрештою, стосується випадків, коли особистий ідентифікаційний номер є ключовим елементом обробки даних. Збирання, зберігання та застосування персональних даних може здійснюватися на основі особистого ідентифікаційного номера. Обмін інформацією баз даних, як уже було показано, значно спрощується за допомогою особистого ідентифікаційного номера. На більш простому рівні особисті ідентифікаційні номери самі складають персональні дані. Одним словом, посадові особи та органи, що займаються питаннями захисту даних, можуть здійснювати функції нагляду та вирішувати питання щодо регулювання у використанні особистих ідентифікаційних номерів.

Там, де універсальні чи багатоцільові особисті ідентифікаційні номери вже існують або передбачається їх введення, необхідні правові механізми захисту. По-перше, вони мають бути законодавчо обумовленими. Їх використання слід чітко визначити в межах законодавства. Там, де немає правових підстав для вимог до особи повідомляти свій ідентифікаційний номер, їй має бути роз'яснено право безперешкодно відмовитися від надання такої інформації. Такий принцип міг би бути частиною законодавчої бази для введення та використання особистих ідентифікаційних номерів.

Необхідним є створення правової бази для введення та використання універсальних чи багатоцільових особистих ідентифікаційних номерів як гарантії того, що вузькоспеціалізовані особисті ідентифікаційні номери не будуть вживатися поза межами запланованого застосування, що може призвести до їх загального використання в усіх сферах без необхідного публічного обговорення та законодавчої бази, що має створити умови для введення універсальних ідентифікаторів. Маючи це на увазі, слід бути обережними, щоб гарантувати обмеження у застосуванні спеціалізованих особистих ідентифікаційних номерів виключно визначеною сферою. За відсутності відповідних правових норм, особа не повинна бути примушена повідомляти свій особистий ідентифікаційний номер, якщо його використання в цій сфері не передбачено. Знову ж таки, особі має бути забезпечено право безперешкодно відмовитися від повідомлення свого особистого ідентифікаційного номера. Фактично, слід визнавати незаконною будь-яку вимогу надати інформацію про особистий ідентифікаційний номер з боку приватного чи державного органу, якщо це безпосередньо не передбачено законом.

Звірення чи обмін інформацією між базами персональних даних з використанням особистих ідентифікаційних номерів заслуговує особливої уваги. Окремий контроль та засоби захисту слід встановити у використанні особистих ідентифікаційних номерів, щоб запобігти наданню державним органам надмірних повноважень. Будь-які спроби пов'язати між собою бази даних різних структур державного апарату повинні відбуватися відкрито. Обставини, за яких можливий обмін інформацією між базами даних державних органів, мають бути заздалегідь відомими. Для таких дій повинні бути законні підстави, наприклад, згода органу, що займається питаннями захисту даних.

Оскільки особисті ідентифікаційні номери передбачені для ідентифікації осіб, то вони самі по собі є персональними даними. Тому вони повинні відповідати принципам якості даних. Цей фактор згадувався при розгляді повноважень посадових осіб та органів з питань захисту даних стосовно нагляду за використанням особистих ідентифікаційних номерів приватними та державними структурами. Проте здається, що їх введення та використання має забезпечувати права та засоби захисту суб'єкта даних, у відповідності до закону про захист даних. Можна запропонувати, щоб особи, наприклад, мали право змінити склад свого особистого ідентифікаційного номера, якщо він уже не відповідає реальному статусу власника номера. Наприклад, якщо особистий ідентифікаційний номер відображає громадянство чи сімейний стан його власника, то у випадку зміни громадянства, одруження або розлучення цій особі повинно бути гарантовано можливість змінити свій особистий ідентифікаційний номер. Такий номер не може бути складено таким чином, що дозволяє використання чи висвітлює вразливі дані. Особистий ідентифікаційний номер не повинен відображати національність, етнічну належність власника тощо. Більше того, необхідно спробувати складати особисті ідентифікаційні номери таким чином, щоб вони взагалі не містили в собі персональних даних. Наприклад, перевагу можна віддати використанню послідовних або „чистих“ номерів. Але якщо все ж таки особистий ідентифікаційний номер містить у собі персональні дані, то необхідно не допустити неадекватного його використання.

Особистий ідентифікаційний номер має складатися таким чином, щоб це було зрозуміло його власникові. Він не повинен кодуватися так, щоб власник не міг зрозуміти зміст чисел або літер, які складають номер.

Особа має бути проінструктована про те, як користуватися та зберігати у безпеці особистий ідентифікаційний номер, аби уникнути його небажаного застосування третіми особами.

Подаючи ці пропозиції, розробники обмежилися лише розглядом різних типів особистих ідентифікаційних номерів. Проте вони свідомі того, що інші види ідентифікаторів (ім'я, адреса тощо) можуть дозволяти посадовим особам державних органів проводити звірення різних баз персональних даних. Здається, такий спосіб зв'язку між базами даних спричинює ті ж самі проблеми стосовно індивідуальних прав та свобод. Згідно із вищенаведеними принципами щодо гарантій правового захисту та відкритості у випадку обміну інформацією між базами даних, а також із принципами функціонального розподілу, бажаним є використання ідентифікаторів, в основі яких не лежить особистий ідентифікаційний номер.

Розробникам також відомі нові засоби ідентифікації осіб. Наприклад, отримання відбитків пальців із застосуванням генетики, засоби голосової ідентифікації тощо. Розробники дійшли висновку, що стосовно цих нових видів ідентифікаторів їх введення та використання має відбуватися особливо обережно. Зокрема, попередньо варто проводити громадське обговорення, щоб знайти баланс між очікуваними перевагам від їх застосування та приватністю.