В пошуках досконалої моделі правового регулювання доступу до інформації...

В Радянському Союзі збір інформації був побудований на основі системи ієрархії державних органів: вона надходила від нижчих рівнів до вищих, але не напряму. Тобто, за армійським принципом – "по команді". Таким чином співробітники установ нижчих рівнів були відірвані від всього процесу збору і обробки інформації в цілому, а тому не були зацікавлені в його результатах. Крім того, фактично був відсутній зворотній зв'язок. За таких умов інформація могла бути неповною, не зовсім об'єктивною, а інформаційні джерела недостатньо надійними. Прикладом можуть служити характерні для радянських часів кампанії по боротьбі з приписками. Весь бюджетний сектор був завантажений й перевантажений написанням безкінечних звітів, але відсоток об'єктивної інформації в них встановити дуже складно.

Такий підхід створює відчуженість влади від громадян. Відповідно і доступ до інформації є дуже обмеженим. Кількість загальнодоступних джерел інформації дуже невелика, і вони знаходяться під контролем влади, а тому подають лише вигідну їй інформацію, виконуючи суто пропагандистські функції. Подібна система інформаційних відносин неефективна і характерна для авторитарних або тоталітарних держав. Таке суспільство є об'єктом маніпулювань з боку тих, хто знаходиться при владі, а будь-які спроби вільного і непідконтрольного розповсюдження інформації розглядаються як загроза існуючому політичному режимові. Так з'являються в'язні сумління.

Для того, щоб розповсюджувати інформацію, треба спочатку мати доступ до її джерел. Саме тому влада зацікавлена в обмеженні доступу до інформації і саме тому він (доступ) є одним із ключових складових демократичної форми відносин між державою і суспільством, державою і громадянином. Обмеження доступу до інформації, що становить суспільний інтерес, створює непрозорість процесу прийняття державних рішень. Завдяки такій системі інформаційних відносин за часів СРСР колишній президент України Леонід Кравчук мав можливість публічно стверджувати, що до 1989 року, займаючи керівні посади в Комуністичній партії, він нічого не знав про голодомор 1933-1934 років, а перший і останній президент СРСР Михайло Горбачов – що до цього часу не знає, хто саме віддав наказ про збройний штурм телецентру в Вільнюсі в січні 1991 року.

За десять років незалежності України законодавча база значно змінилася у бік більшої інформаційної відкритості. Зокрема, на момент свого ухвалення Закон України "Про інформацію" містив цілий ряд прогресивних норм. Прагнення до інформаційної відкритості, прозорості в діяльності державних установ та інших юридичних осіб знайшло своє втілення в Законі України "Про звернення громадян". Нарешті, право громадян на доступ до інформації було закріплене Конституцією України, а також цілою низкою міжнародних договорів, згоду на обов'язковість яких в Україні було надано Верховною Радою.

Проте, якщо перейти в реальну площину сучасних інформаційних відносин в державі, то висновки напрошуються невтішні. Деякі органи державної влади пояснюють те, що вони не в змозі надавати інформацію, згідно поданих інформаційних запитів і звернень, тим, що така діяльність вимагає певних фінансових витрат, які не передбачені бюджетом цих установ. Інші – навпаки, утворили окремі структури: центри громадських зв'язків, прес-служби, тощо, а ті, в свою чергу, виступають засновниками своїх друкованих видань, теле- і радіо програм і, таким чином, насправді є радше засобами пропаганди, ніж об'єктивної та достовірної інформації. Замість обслуговування інтересів суспільства (адже метою їх утворення було забезпечення прозорості діяльності державних організацій і установ), вони обслуговують інтереси конкретних державних органів. При цьому, монопольно володіючи певним обсягом інформації суспільного характеру, часто обмежують її надання журналістам, просто громадянам, або переводять інформаційні стосунки з ними на комерційну основу.

Значний сектор інформаційних ресурсів складають державні засоби масової інформації, які традиційно представляють інтереси лише владної верхівки, зосереджуючи свою увагу виключно на створенні позитивного іміджу влади, і, відповідно, негативного – будь-яким силам, що можуть потенційно становити загрозу її пануванню. Влада активно застосовує різні доступні важелі впливу на непідконтрольні їй безпосередньо ЗМІ і відкрито чинить активний спротив розповсюдженню інформації, опозиційного щодо власних дій змісту. За останній час тема свободи інформації в Україні отримала широкий резонанс не лише в самій Україні, але і далеко за її межами. Загалом всі гілки влади в Україні на її вищому рівні намагаються приховувати певну інформацію, що становить суспільний інтерес, не маючи для цього достатніх підстав. Наприклад, Президент України видає укази з грифом "Не для друку", що ніяк не передбачено чинним законодавством. Верховна Рада України, даючи згоду на обов'язковість міжнародних договорів, не докладає достатніх зусиль для їхньої промульгації, тобто офіційного опублікування. В свою чергу, органи судової влади обмежують доступ до оглядів судової практики тощо.

Таким чином, можна зробити висновок, що над нашим суспільством тяжіє страшна нова хвороба – "СНІД": синдром набутого інформаційного дефіциту. Для боротьби з нею є лише один засіб – побудова системи інформаційних відносин, в основі якої є свобода інформаційного обміну. Для успішного здійснення цього задуму важливо враховувати досвід як держав із сталою розвиненою демократією, так і тих, що його щойно набувають – так званих нових демократій.

Варто зауважити, що доступ до інформації не є тим самим, що доступ до документів. Перше поняття є значно ширшим. Для того, щоб мати доступ до документів, спочатку треба отримати інформацію про їхнє існування. Отож для повноцінного доступу до інформації необхідно, щоб хтось був зобов'язаний надавати таку інформацію. Таким чином, природа права на доступ до інформації є подвійною. З одного боку, влада мусить утримуватися від обмеження дій суб'єкта інформаційних правовідносин, зацікавленого в отриманні інформації, а з іншого – сама має сприяти поширенню такої інформації, сповіщаючи про факти та події, які є предметом громадського інтересу.

Існують різні підходи до того, що вважати документом. Ми знаємо, що існують певні ознаки, за якими можна визначити традиційні паперові документи. Але значно складніше з'ясувати подібні ознаки стосовно електронної документації. Стрімке зростання такого виду документації, включно із легалізацією електронних документів в багатьох країнах світу шляхом ухвалення законів про цифровий підпис, вимагає врахування багатьох нових елементів, необхідних для подальшого розвитку законодавства про доступ до інформації. Цікавим, наприклад, є шведський підхід, де документом вважається будь-яка інформація, записана на будь-якому носії, тому поняття доступу до інформації та доступу до документів майже збігаються за своїм змістом. Проте такий підхід може створювати й певні складнощі. Так, Державний архів Швеції свого часу змушений був копіювати розміщену й доступну інформацію з усіх шведських сайтів в Інтернеті. Адже за новим законодавством країни кожен автономний шматок подібної інформації визнавався документом, а останній підлягає зберіганню в архіві. Для цього був створений спеціальний робот, що копіює інформацію та записує її на електронні носії. Враховуючи стрімкий розвиток технічних засобів і зростаючі обсяги інформації, така робота вимагає великих фінансових витрат і може перетворити архів на музей комп'ютерної техніки. Але таким чином державою найповніше реалізується позитивне право на доступ до інформації.

Якщо розглядати весь масив можливої інформації, то можна виділити два типи інформації, які вимагають окремого правового регулювання: інформація, що становить суспільний інтерес та інформація персонального характеру. Головний принцип, який застосовується по відношенню до інформації, що становить суспільний інтерес – відкритість. Використання ж персональної інформації має здійснюватися, перш за все, за принципом самовизначення. Суб'єктом такого самовизначення є фізична особа, якій належать ті або інші персональні дані.

Найбільш складним, напевне, є знаходження оптимального співвідношення між цими двома типами інформації. Адже в певних випадках вони можуть пересікатися (збігатися). Тобто деякі види персональної інформації можуть бути предметом суспільного інтересу. Перш за все це стосується інформації про осіб, що займають посади в органах державної влади, виконують певні публічні функції. Значний суспільний інтерес завжди становить інформація про приватне життя "зірок" шоу-бізнесу, кіно, спорту, тощо. ЗМІ, виконуючи роль інформаційного посередника, докладають зусиль для того, щоб роздобути таку інформацію. Крім того, інформація персонального характеру може набувати суспільного інтересу внаслідок певних подій, інших обставин. Наприклад, в разі вчинення злочину, для встановлення істини, обнародування інформації приватного характеру, що за інших обставин мала б захищатися від зовнішнього втручання, може бути виправданим. Те саме стосується фактів, подій приватного життя державних службовців та інших публічних осіб. Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, межі допустимого втручання в приватне життя таких осіб є значно ширшими, ніж стосовно інших людей.

Американський та європейський підхід до визначення публічної і приватної інформації різняться між собою. Вже довгий час тривають суперечки між Організацією Економічного Співробітництва і Розвитку (ОЕСР) та Сполученими Штатами з цього приводу, адже законодавство і практика США в сфері захисту персональних даних не відповідає принципам ОЕСР та стандартам Європейського Союзу. На думку представників Сполучених Штатів, держави-учасниці Європейського Союзу не мають достатньої законодавчої бази, яка б надійно гарантувала свободу інформації.

Говорячи про засоби правового регулювання двох вищезазначених типів інформації, слід пам'ятати, що найбільш усталеною практикою в цій ділянці є практика застосування закону "Про свободу інформації" (Freedom of Information Act), норми якого вживаються по відношенню до інформації, що становить суспільний інтерес, а також закону "Про захист персональних даних", який регулює сферу правовідносин, пов'язаних із збором, зберіганням, обробкою та використанням інформації персонального характеру. За такою схемою регулюються інформаційні правовідносини, наприклад в сусідній для нас Угорщині – державі, що дуже просунулась в реформуванні своєї правової системи. Серед держав-членів ЄС лише Німеччина та Сполучене Королівство не мають законів "Про свободу інформації". Що ж стосується Великобританії, то відсутність такого закону тут багато в чому пояснюється усталеною традицією втаємничення певних даних (останнє є помітним в розповідях про Шерлока Холмса та Джеймса Бонда). З іншого боку, в цій країні важливою частиною законодавства є судові прецеденти. Тому роль законодавчого регулювання інформаційних правовідносин в Сполученому Королівстві суттєво відрізняється від країн континентальної системи права. Звісно, що судова практика Сполученого Королівства останнім часом також відчуває зміни, пов'язані з імплементацією норм Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод, а також прецедентів Європейського суду з прав людини у Страсбурзі. Великобританія неодноразово визнавалася Європейським судом з прав людини порушником статті 10 Конвенції ("Санді Таймс" проти Сполученого Королівства; справи "Тайм", "Гардіан" та інших газет тощо). В Німеччині закони про свободу інформації приймаються на рівні суб'єктів федерації – земель. Зокрема, такі закони вже існують в Бранденбурзі (1999), Берліні (1999), Шлєзвіг-Гольдштейні (2000).

Цікава норма про інформацію передбачена у французькому законодавстві. Так, вільно отриману інформацію у Франції заборонено використовувати в комерційних цілях. З одного боку зрозуміло, що ця норма запобігає обмеженню доступу до публічної інформації. З іншого, цілком можливе її застосування для обмеження свободи інформаційних відносин, адже вона дозволяє державі контролювати мету отримання інформації. Втім, країною з найбільш усталеними принципами свободи інформації в Європі вже давно вважається Швеція. Закон про свободу преси був прийнятий там ще в 1766 році.

В різних країнах існують різні підходи до визначення допустимих обмежень свободи публічної інформації. Якщо спробувати їх систематизувати, то можна визначити такі обмеження:

– в інтересах захисту національної безпеки;

– з метою захисту економічних інтересів держави;

– з метою дотримання правопорядку;

– в інтересах розвитку і захисту міжнародних відносин;

– для забезпечення належної процедури прийняття рішень.

Це лише перелік суспільних інтересів, заради яких законодавство різних країн допускає відхилення від принципу вільного розповсюдження публічної інформації. Всі виключення вимагають детального правового обгрунтування. Кожна країна визначає обсяг інформації, доступ до якої є обмеженим. Як правило, ця сфера інформаційних відносин регулюється різними законами про державну таємницю. При цьому дуже суттєві відмінності спостерігаються в ступені деталізації правових норм про державну таємницю в різних країнах. Вдалим і вартим запозичення, зокрема, виглядає досвід Швеції. Закон про державну таємницю ("Sekretesslag") був там ухвалений в 1937 році і діє до цього часу. В Швеції не існує ніяких підзаконних нормативних актів, що регулювали б питання державної таємниці, бо у вищезгаданому законі детально прописані всі допустимі обмеження свободи інформації, в тому числі з метою захисту інтересів держави. При цьому сам закон являє собою документ, що містить величезний обсяг інформації.

Процес отримання інформації від її носія (власника) до користувача може відбуватися як безпосередньо, так і за допомогою інформаційних посередників. Стосовно публічної інформації роль такого посередника виконують найчастіше засоби масової інформації. Журналісти, використовуючи різні джерела інформації, виконують цілу низку соціальних функцій. Вони здійснюють пошук, аналіз, селекцію інформаційних матеріалів і видають споживачеві інформації готовий продукт. Проте поява Інтернету значно змінила традиційну картину інформаційного споживання. Користувачі в цій системі значно наблизилися до першоджерел інформації, отримавши іноді можливість звертатися до її творців безпосередньо. Проте це зовсім не означає, що в майбутньому роль інформаційних посередників буде зменшуватись. Навпаки, вона тільки збільшуватиметься. Кількість інформаційних джерел зростає надзвичайно швидкими темпами. Отож, користувач інформації стоїть перед проблемою, як знайти і вибрати саме ту інформацію, що є предметом його інтересу. Саме з цією метою абсолютно необхідною є роль так званого "інтелектуального агента". Функції такого агента можуть виконувати, перш за все, засоби масової інформації. Завдяки професійним здібностям журналістів, а також іншим засобам технічного характеру, сучасні пошукові системи здатні проводити добір матеріалів з великої кількості інформаційних джерел за селекційними преференціями користувача. Отож поява Інтернету створює надзвичайно широкі можливості щодо доступу до джерел інформації, наближає до них користувача, але не зменшує при цьому роль "інтелектуального агента". Інтернет головним чином зменшує роль обмежувальних чинників в процедурі доступу до інформації. Хоча він повністю не виключає, проте значно ускладнює здійснення цензури та приховування певної категорії інформації від громадськості. Як показує досвід, встановити прямий чи опосередкований контроль над засобами масової інформації для влади, яка керується в своїй діяльності принципами, далекими від демократії та свободи слова, не видається складним. Проте форми обмеження доступу до інформації в Інтернеті будь-якою владою не можуть бути надто ефективними.

Складним питанням є забезпечення доступу до інформації, що належить не державним органам, а, наприклад, бізнесовим структурам. За словосполученням "комерційна таємниця" може зберігатися також інформація, що становить публічний інтерес. Тому законодавство має передбачати певні процедури і умови, за яких доступ до такої інформації має, все таки, здійснюватися. Наприклад, у випадку виникнення небезпечних ситуацій, пов'язаних з інформацією про продукцію, яка (технологічний цикл виробництва якої) становить реальну або передбачувану небезпеку для здоров'я населення. Приховування такої інформації вочевидь суперечить суспільним інтересам.

Іншою стороною цієї ж проблеми є доступ до інформації, що належить приватним особам. Наприклад, за часів свого президентства в Хорватії, Ф.Туджман вів запис всіх своїх телефонних розмов. В такий спосіб було створено великий приватний архів записів, зміст яких становить сьогодні великий суспільний інтерес. Зокрема, така інформація може бути важливою для переслідування військових злочинців у війні на Балканах. Проте цей архів був створений в такий спосіб, що не передбачав добровільної згоди осіб, чиї персональні дані записувалися, і які є непричетними до будь-яких політичних чи правових звинувачень. Цілком зрозуміло, що приховування такої інформації взагалі суперечить суспільним інтересам, а, відповідно, і принципу свободи інформації. Проте постає питання, де проходить реальна межа такого інтересу? Чи не буде порушенням особистих прав конкретних осіб надання повного доступу до записів Ф.Туджмана?

Важливою в таких ситуаціях є наявність чіткої та зрозумілої процедури. Отож, має бути зрозуміло, в чому саме полягає суспільний інтерес? Які є критерії його визначення? І, нарешті, хто буде приймати рішення? Шляхи знаходження відповідей на ці запитання можуть бути різними. Зокрема, в умовах існування незалежного органу із захисту даних і свободи інформації та наділення його відповідними повноваженнями можна приймати потрібні рішення та виробляти відповідні процедури. Такий варіант видається найбільш вдалим. Крім того, він відповідає сучасним європейським стандартам щодо захисту особистих прав, статусу недоторканності. Так, директиви Європейського Союзу про захист персональних даних встановлюють обмеження на передачу персональних даних громадян держав-членів Європейського Союзу до тих країн, що не забезпечують адекватного рівня їх захисту. Одним із елементів "адекватного рівня захисту персональних даних" Європейський Союз вважає наявність незалежного органу з відповідними повноваженнями. За інших обставин подібні суперечності можуть знаходити своє вирішення в судовому порядку.

Дедалі більше розвивається інтернаціоналізація інформаційних стосунків. У зв'язку з цим більшої ролі набувають норми міжнародного права, посилюється вплив законодавства одних країн на правові норми інших держав. Питання захисту персональних даних взагалі вимагає поєднання вимог національного законодавства і практики з певними міжнародними стандартами. Інакше неможливо досягти мети обмеження розповсюдження інформації персонального характеру, належного захисту приватної сфери людини. Сучасні інформаційні технології дозволяють збирати та обробляти з високою швидкістю великі обсяги інформації. Саме тому глобальні та регіональні інформаційні моніторингові системи ECHELON, SORM, ENFOPOL вочевидь становлять небезпеку приватним інтересам, а оскільки вони здатні збирати інформацію незалежно від територіального знаходження її носія, то лише спільні зусилля міжнародної спільноти можуть встановити ефективний захист приватної сфери всіх людей.

Захист приватного режиму (privacy), безперечно, є обмеженням свободи інформаційних відносин. Але важливо розуміти, що захищеність приватної сфери не суперечить свободі інформації. Режим privacy та свобода інформації лише доповнюють одне одного, вони обидва є правом людини і завжди стоять на сторожі інтересів слабшої сторони, людини, проти більш сильної сторони – держав, партій, приватних монополій. Сфера приватного життя, що потребує захисту від втручання, за останній час значно змінилася. Якщо раніше йшлося про захист від фізичного втручання (згадаймо: мій дім – моя фортеця), то розвиток технічних засобів комунікацій та обліку поставив на перше місце необхідність захисту інформаційної відокремленості, втаємниченості. Так, значні можливості централізації інформаційних потоків з'явилися вже з появою телефонних ліній. Створення комп'ютерних баз даних значно збільшило потенційні загрози для приватного життя людей. Поява ж Інтернету зробила цю проблему міжнародною.

Приватний режим, privacy, "приватність" є цінністю, що є зазвичай притаманною західноєвропейським суспільствам. Отже, якщо запозичувати саме поняття privacy ("приватності"), то варто запозичувати і його традиційний західноєвропейський зміст. Під privacy, "приватністю" слід вважати право людини визначати, ким, коли, яким чином і в яких межах інформація про неї може бути або буде використовуватися іншими особами.

Сучасне законодавство, що захищає інформаційну приватність, має базуватися на наступних засадах збору та обробки інформації:

встановлення обмежень (включно із суб'єктами їх запровадження) щодо збирання інформації приватного характеру;

забезпечення гарантій високої інформаційної якості зібраних даних (точність, повнота, достовірність, оновлення);

попереднє визначення мети (цілей) кожного збирання інформації, якій (яким) має відповідати обсяг та характер зібраної інформації;

встановлення обмежень використання інформації персонального характеру;

забезпечення належної безпеки баз персональних даних (гарантії проти вторгнення);

забезпечення відкритості процедури збирання інформації;

забезпечення індивідуальної участі особи, що є носієм персональних даних, у створенні відповідних баз даних;

забезпечення можливості виміру (підрахунку) обсягу зібраної інформації;

впровадження механізмів незалежного контролю за процедурами збору інформації.

Отже, якщо говорити про якісні вимоги до законодавства, що регулює сферу інформаційних відносин, то серед найбільш важливих його елементів, які мають знайти своє втілення, слід підкреслити знаходження розумного співвідношення між свободою інформації та режимом її можливого приватного обмеження. Сюди ж можна додати вимогу щодо впровадження реальних, всім зрозумілих процедур (судових і позасудових) вирішення можливих конфліктних ситуацій. Однак, наявність навіть дуже розвинутого законодавства сама по собі ще не гарантує дотримання особистих прав громадян. Українське суспільство має довести свою здатність компенсувати відсутність усталених традицій інформаційної свободи своїм активним і організованим прагненням поставити політичну владу в умови, коли вона буде змушена її дотримуватися.