ВСІ ТЕМИ
Права Людини
онлайн-бібліотека
Харківська правозахисна група
Свобода доступу до урядової інформації.
Україна проголосила прагнення створити демократичну правову державу. Одною з головних умов її створення та існування є громадський контроль за діяльністю органів влади, який може бути реалізований лише при здійсненні права громадян на вільний доступ до інформації.
Пропонована праця є оглядом результатів моніторингу доступу до інформації в Україні, що проводився Харківською правозахисною групою, починаючи з 1994 року. Розгляд обмежений інформацією, якою володіють органи виконавчої влади та місцевого самоврядування. У першій частині розглядається законодавство і практика його застосування у 1992-1996 р.р., у другій частині (вона буде надрукована у наступному числі СВіПу) – у 1997-2000 р.р.
1. КОНСТИТУЦІЙНІ ПОЛОЖЕННЯ
Ст. 34 Конституції України, ухваленої 28 червня 1996 р., гарантує "право на свободу думок та висловлювань, на свободу виявлення своїх поглядів та переконань". Кожному надається "право вільно збирати, зберігати, використовувати та розповсюджувати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір.
Здійснення цих прав може обмежуватись законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя".
Як бачимо, коло обмежень досить широке, однак кожне з них має бути визначене законом.
2. ЗАКОНОДАВСТВО УКРАЇНИ ПРО ДОСТУП ДО ІНФОРМАЦІЇ
Головними законодавчими актами в галузі свободи інформації є Закон України "Про інформацію", ухвалений у 1992 р., Закон України "Про державну таємницю", ухвалений у 1994 р., та "Звід відомостей, що становлять державну таємницю", затверджений у 1995 р. Державним комітетом України з питань державних секретів.
Ухвалення Закону "Про інформацію" – безперечне досягнення молодої держави. Цей закон ще до прийняття нової Конституції гарантував право на інформацію, визначав систему стосунків і зобов'язань у цій галузі, притаманну демократичній державі.
Ст. 10 Закону про гарантії права на інформацію зобов'язує державні установи всіх рівнів інформувати про свою діяльність та про ухвалені рішення, а ст. 21 визначає засоби оприлюднення офіційної інформації, включно з безпосереднім її наданням зацікавленим особам (усно, письмово чи в інший спосіб). Слід відзначити також розпорядження Президента України від 28 березня 1996 р. "Про заходи щодо підвищення рівня інформованості населення України про головні напрямки державної політики". Згідно з цим розпорядженням всі ланки виконавчої влади (Кабінет Міністрів, Адміністрація Президента, міністерства та інші центральні установи, обласні, міські й районні держадміністрації) мусять налагодити систему постійного інформування населення про актуальні питання внутрішньої та зовнішньої політики держави. Для цього пропонується запровадити щомісячні Дні інформування, передбачивши участь у них керівників та інших відповідальних працівників органів виконавчої влади. Більшість міністерств та відомств, місцевих адміністрацій справді систематично влаштовують брифінги за допомогою створених у їхній структурі прес-служб. Винятків для спецслужб в розпорядженні не передбачається, проте щомісячні брифінги проводяться, за нашими спостереженнями, лише Міністерством внутрішніх справ та Генеральною прокуратурою. Зазначимо, що інших спеціальних приписів, які зобов'язують спецслужби інформувати громадськість про свою роботу у законодавстві немає.
У зв'язку з цією темою слід зазначити також розпорядження Президента від 23 листопада 1995 р. "Про координацію роботи прес-служб та інформаційно-аналітичних підрозділів органів державної виконавчої влади", в якому фактично вибудовується вертикаль прес-служб всіх органів виконавчої влади. Обов'язок узгоджувати роботу всіх прес-служб покладено на Прес-службу Президента України, якій доручено забезпечити проведення щомісячних брифінгів для керівників прес-служб Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Всі прес-служби зобов'язані координувати з Прес-службою Президента підготовку матеріалів, що передаються ЗМІ та "містять оцінки зовнішньої та внутрішньої політики держави, які можуть мати важливий суспільний резонанс"; прес-служби повинні також щотижня інформувати Прес-службу Президента про заходи, які проводитимуться органами державної влади та посадовими особами спільно із ЗМІ.
На наш погляд, ці розпорядження, покликані, здавалося б, зробити офіційну інформацію більш досяжною, призводять, навпаки, до обмеження свободи інформації, жорсткого державного регулювання процедури її одержання.
Ст. 29 Закону забороняє обмеження доступу до відкритої інформації, хоча й передбачає переважне право на одержання інформації громадянами, яким інформація потрібна для виконання своїх професійних обов'язків, що з огляду на ст. 45 про рівні права всіх учасників інформаційних стосунків видається дещо сумнівним.
Перелік документів та інформації, яка не підлягає передачі для ознайомлення, міститься в статті 37; це, зокрема:
інформація, яка у встановленому порядку визнана державною таємницею;
конфіденційна інформація;
інформація про оперативну і слідчу роботу органів прокуратури, МВС, СБУ, роботу органів дізнання та суду у тих випадках, коли її розголошення може зашкодити оперативним заходам, розслідуванню чи дізнанню, порушити право на справедливий та об'єктивний розгляд справи судом, створити загрозу життю чи здоров'ю будь-кого;
інформація, що стосується приватного життя громадян;
внутрішньовідомче службове листування, пов'язане з процесом прийняття рішень, які ще не прийняті;
інформація фінансових установ, що підготовлена для контрольно-фінансових відомств;
інформація, що не підлягає розголошенню згідно з іншими законодавчими та нормативними актами.
Докладніше про обмеження свободи доступу до інформації див. в розділах 3 та 4.
Ст. 32 Закону "Про інформацію", що стосується запиту про офіційну інформацію, зобов'язує державні установи "надавати інформацію, що стосується їхньої діяльності, письмово, усно, по телефону чи використовуючи публічні виступи своїх посадових осіб". Таке формулювання дозволяє чиновникам не надавати, наприклад, письмових відповідей на конкретні запити, посилаючись на публічні виступи посадових осіб свого відомства, хоча та ж сама стаття визначає запит як письмове звернення з проханням про надання інформації в письмовій або усній формі, – тобто форму відповіді визначає автор запиту. Для реалізації права на доступ до інформації дуже суттєвими є питання відповідальності. Цьому присвячені ст. ст. 35, 48 про порядок оскарження протиправних дій державних установ у сфері інформації: такі дії спочатку оскаржуються в державній установі вищого рівня, а якщо скарга не вирішена нею задовільно, то в суді.
Окрім того, ст. 47 Закону про відповідальність за порушення законодавства про інформацію передбачає дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законодавством України, в тому числі й за необгрунтовану відмову від надання інформації та необгрунтоване віднесення інформації до категорії відомостей з обмеженим доступом.
Проте нам невідомі випадки серйозних розглядів, й особливо на судовому рівні, в цій галузі, хоча випадки невмотивованих відмов у наданні інформації у відповідь на запити, випадки довільно витлумачених тверджень про обмеження надання інформації, та й просто випадки відсутності будь-яких відповідей на запит зустрічаються доволі часто, особливо на місцевому рівні.
Складність полягає ще й у тому, що цивільне та кримінальне законодавство не узгоджені цілковито з законодавством в інформаційній галузі.
Чинний Цивільний кодекс не містить жодних згадок, пов'язаних з темою, що розглядається. До проекту нового ЦК вміщено великий розділ про особисті немайнові права громадян, і серед них – про право на інформацію (ст. 294 проекту): фізична особа згідно з законом має право шукати, одержувати та розповсюджувати інформацію, не дозволяється збирати, зберігати, використовувати та розповсюджувати інформацію про особисте життя фізичної особи всупереч її волі, а також збирати інформацію, яка складає державну таємницю або конфіденційну таємницю юридичної особи. Проект містить важливу тезу про те, що інформація, яка надається посадовою особою при виконанні нею службових обов'язків, а також інформація, що міститься в офіційних джерелах (звіти, стенограми, повідомлення ЗМІ), вважається за правдиву, і особа, яка розповсюджує таку інформацію, не зобов'язана перевіряти її правдивість і позбавляється відповідальності на випадок спростування такої інформації.
3. КЛАСИФІКАЦІЯ ІНФОРМАЦІЇ. ДЕРЖАВНА ТАЄМНИЦЯ
Звичайно, найважливішими для здійснення доступу до інформації є положення Закону, що пов'язані з обмеженням на її одержання.
Ст. 30 Закону надає визначення інформації з обмеженим доступом, яка за своїм правовим режимом поділяється на конфіденційну і таємну.
Оскільки конфіденційна інформація – це відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб, що отримані ними за власні кошти, то режим надання та поширення такої інформації визначається її власниками самостійно. Винятком є інформація, правовий режим якої встановлений Верховною Радою (питання статистики, охорони навколишнього середовища, банківських операцій, податків тощо), а також інформація приховування якої становить загрозу життю і здоров'ю людей.
До категорії таємної належить інформація, яка становить "державну та іншу передбачену законом таємницю, розголошення якої завдає шкоди особі, суспільству і державі".
Визначення державної таємниці та режим доступу до інформації, що являє собою державну таємницю, встановлюється Законом України "Про державну таємницю" і "Зводом відомостей, що становлять державну таємницю" (далі – ЗВДТ).
Що ж стосується "іншої передбаченої законом таємниці", то тут ситуація виглядає ще більш незрозумілою. Порядок віднесення інформації до категорії таємної, згідно ст. 30 Закону "Про інформацію", визначається відповідними органами при дотриманні вимог Закону "Про інформацію". Оскільки ст. 21 цього закону передбачає, що джерела і порядок одержання, використання, поширення та зберігання офіційної інформації державних органів всіх рівнів визначаються законодавчими актами про ці органи, цілком природно очікувати, що це повинно бути відображено у відповідних законах, наприклад, "Про міліцію"(1990 р.) або "Про службу безпеки"(1992 р.). Ст. 3 Закону "Про міліцію" забороняє розголошення відомостей, що становлять службову таємницю, а ст. 7 Закону "Про Службу безпеки України" – військову, службову, комерційну таємниці, проте визначення цих термінів у законі немає. Таким чином, віднесення інформації до категорії таємної, напевно, визначається та регулюється внутрішньовідомчими актами та інструкціями, і підставою до їх створення може бути лише ст. 37 Закону "Про інформацію", яка містить загальні положення про інформацію, що не підлягає обов'язковому наданню для ознайомлення за запитами, зокрема, таке, як "інформація, що не підлягає розголошенню згідно з іншими законодавчими або нормативними актами". Відомо, що не всі внутрішньовідомчі акти публікуються в офіційних виданнях, і, таким чином, державні органи стають подібними до власників інформації, які за власним бажанням дозволяють або відмовляють у наданні інформації.
При цьому треба зауважити, що згідно зі ст. 21 Закону "Про інформацію", неопубліковані нормативні акти, що стосуються прав і свобод людини, не мають юридичної сили.
Єдиний закон, що найповніше регулює обмеження на свободу інформації, є пов'язаним із державною таємницею. Закон України "Про державну таємницю" було прийнято у січні 1994 р., а у серпні 1995 р. Міністерством юстиції було зареєстровано "Звід відомостей, що становлять державну таємницю".
Закон "Про державну таємницю" визначає в ст. 1 державну таємницю як вид таємної інформації у сфері оборони, економіки, зовнішніх відносин, державної безпеки і охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди життєво важливим інтересам України і які через це підлягають державній охороні. Ступінь секретності інформації визначається можливою шкодою, спричиненою внаслідок її розголошення, і впроваджує різні обмеження у відповідності до ступеня секретності.
Критерії визначення ступеня секретності покладені на Державний комітет України з питань державних секретів та технічного захисту інформації. Цей же комітет є спеціально уповноваженим центральним органом влади у сфері забезпечення охорони державної таємниці (ст. 3).
Ст. 7 Закону встановлює, що віднесення інформації до державної таємниці здійснюється за мотивованим рішенням Державного експерта з питань таємниць. Державним експертом, згідно ст.8, є Президент України, Голова Верховної Ради, Прем'єр-міністр та інші посадові особи, на яких ці функції у відповідних галузях державної діяльності покладені Президентом України. Оскільки галузі державної діяльності, що потребують засекречування інформації, визначені у ст.6 Закону, є досить широкими, то незрозуміло, скільки ж державних експертів повинно бути в Україні і з чого виходять експерти, мотивуючи віднесення інформації до державної таємниці. Адже визначення життєво важливих інтересів (ст. 9) у Законі немає. Окрім того, ступінь секретності інформації згідно ст. 9 визначає державний експерт, а кожний конкретний носій таємної інформації повинен мати гриф секретності, який містить відомості про ступінь секретності ("особливої важливості", "цілком таємно", "таємно"), строк засекречування та посадову особу, яка надала цей гриф. Перелік посадових осіб, які мають право надавати гриф секретності, затверджується керівником підприємства, установи або організації, що здійснює діяльність, яка пов'язана з державною таємницею. Як цей процес пов'язаний із ступенем секретності, встановленим експертом, не зрозуміло.
У ст.6 перелічена інформація в різних сферах державної діяльності, яка може бути віднесена до державної таємниці. Наявність такої статті є, безумовно, суттєвою позитивною рисою Закону. Однак, у цьому переліку викликають великі сумніви такі характеристики у сфері оборони, як чисельність Збройних Сил України, Прикордонних військ, Національної Гвардії України; у сфері економіки – фінансування оборонного замовлення; у сфері державної безпеки і охорони правопорядку – фінансування розвідки, контррозвідки та оперативно-розшукової діяльності. Слід відзначити також, що Закон в ст. 6 забороняє засекречувати будь-які відомості, якщо цим будуть порушуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, завдаватиметься шкода здоров'ю або безпеці населення. Не може бути засекреченою інформація про стихійні лиха, катастрофи, що сталися або можуть статися, та які створюють загрозу безпеці населення; про стан навколишнього середовища і здоров'я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування і соціальне забезпечення, а також соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення; про неправомірні дії державних органів усіх рівнів. Проте це не означає, що відповідна інформація є безумовно відкритою, тому що дія цього Закону поширюється лише на державну таємницю, і не поширюється на інші види обмежень у сфері інформації.
Ст. 38 передбачає відповідальність за порушення законодавства про державну таємницю, зокрема, за засекречування інформації, яка згідно ст. 6 заборонена до засекречування, надання грифу секретності інформації, що не становить держану таємницю, а також безпідставне засекречування інформації. Але, оскільки вся ця діяльність є фактично секретною, охоплює дуже широкі сфери діяльності держави, а також враховуючи те, що протягом багатьох десятиріч практично вся державна діяльність була фактично засекреченою, важко чекати швидкого прогресу у цій сфері. І саме тому дуже важливим видається вільний доступ до ЗВДТ. ЗВДТ є досить широким, докладним і охоплює сфери діяльності держави, що визначені в ст. 6 Закону "Про державну таємницю".
Якщо перша частина ЗВДТ, що стосується сфери оборони, не викликає серйозних питань (зокрема, на відміну від Закону, у ньому відсутня заборона на інформацію про чисельність складу Збройних Сил), то частина друга – сфера економіки – викликає деякий подив. Так, п. 2.6 засекречує кількість медичних матеріалів і продовольства, що постачається у Збройні Сили в мирний час. Яким життєво важливим інтересам України це загрожує? Пункт 2.36 засекречує дані про фінансові витрати на оборонне замовлення в цілому по Україні. Незрозуміло, які оборонні таємниці це може розкрити, проте робить бюджет менш прозорим і підконтрольним, це вже зачіпає інтереси платників податків.
Пункт 2.40 в загальному вигляді практично дублює п.п. 1.32 і 1. 33 ЗВДТ, які засекречують технології виготовлення матеріалів військового призначення.
Подекуди дивно виглядає п. 2.25, що засекречує відомості про автомобільні дороги спеціального призначення (опис під'їздів до військових частин та інших закритих об'єктів, а також до великих залізничних вузлів, станцій, переправ, морських та річкових портів). Важко собі уявити дороги спецпризначення, що ведуть, скажімо, до великих станцій, які можна зберегти в таємниці. Відповідно до цієї заборони, жоден громадянин не має права вказувати, як проїхати, наприклад, до вокзалу чи до порту людині, яка попросила про це у незнайомому для себе місті.
Що ж стосується сфери державної безпеки і охорони правопорядку, то тут засекречується будь-яка інформація, що пов'язана з оперативно-розшуковою діяльністю (п. 4.1 – 4.9). Служба безпеки, в свою чергу, стає взагалі закритою для суспільства через те, що навіть інформація про її штат (п. 4.14) не може бути оприлюдненою. Пункт 4.17 засекречує відомості про стан, результати і перспективи співробітництва СБУ із спецслужбами інших країн. Дивно, навіщо треба приховувати від суспільства відомості про сам факт співробітництва, його напрямки, конкретні результати і навіть перспективи, тим більше, що такі дані з'являються у різноманітних ЗМІ і, вочевидь, ніякої шкоди інтересам України це не завдає. На нашу думку, цей пункт явно застарів, або потребує суттєвого редагування. Пункт 4.18 засекречує чисельність співробітників митної служби – незрозуміло, яким чином подібні відомості можуть завдати шкоди Україні. Пункт 4.49 забороняє широкій громадськості знати про фактичний стан охорони державної таємниці. Незрозуміло також, що містить у собі поняття "фактичний стан", але створюється уявлення, що п.п. 4.14, 4.18 і 4.49 захищають швидше відомчі інтереси, ніж державні.
Особливої уваги заслуговує п. 4.48, пов'язаний з відомостями про смертну кару. По-перше, невідомо, чому цим відомостям надана найвища ступінь таємності – державна, хоча сам вирок проголошувався цілком відкрито. Якщо це було викликано гуманними міркуваннями, то неясно, чому не дозволяли родичам ховати страчених і тримають в таємниці місце їх поховання? Якщо сама смертна кара здійснювалася для повчання і запобігання важких злочинів, як про це говорили представники влади, то її треба було б виконувати прилюдно. Зрештою, чи не було це зумовлено підсвідомим визнанням держави аморальності такого акту, як смертна кара? До речі, за змістом п. 4.48 не повинна засекречуватися і кількість страт, хоча формулювання дано в такій формі, яка дозволяла владі трактувати статистичні дані про страти як державну таємницю.
Згідно ст. 10 Закону порядок та механізм формування ЗВДТ і його опублікування визначаються Кабінетом міністрів України. Кабмін прийняв 28 квітня 1994 року відповідну Постанову №278, у п.3 якої передбачене опублікування ЗВДТ, змін і доповнень до нього у періодичному офіційному виданні Кабінету міністрів України, у п. 4 при цьому була підтверджена норма ст. 10 Закону: зміни і доповнення до ЗВДТ публікуються не пізніше трьох місяців з дня отримання Держкомсекретів відповідного рішення Державного експерта з питань таємниць, а в п.5 наголошувалося, що записи у ЗВДТ не повинні містити державних секретів. Проте ЗВДТ був опублікований лише в серпні 1995 року, а ось зміни до нього, внесені наказами Держкомсекретів №2 від 29.9.95, №3 від 12.12.95, № 1 від 16.01.96 і №2 від 6.02.96 вже не були опубліковані: перші два мають гриф "таємно", останні два – гриф "для службового користування". На нашу думку, це становить грубе порушення ст.34 Конституції, Закону "Про державну таємницю" і принципів українського та міжнародного інформаційного законодавства. Харківська правозахисна група зробила декілька запитів до Держкомсекретів з цього приводу, але жодного разу не отримала відповіді.
4. ДОСТУП ДО ОФІЦІЙНОЇ ІНФОРМАЦІЇ В УКРАЇНІ. ПРИКЛАДИ
Якщо Закони України "Про інформацію" та "Про державну таємницю" в цілому можна визнати вдалими, то реальна дійсність у сфері свободи інформації дуже далека від норм, закріплених законодавством.
Характеризуючи реальну ситуацію з виконанням права громадян та юридичних осіб на інформацію, треба констатувати, що влада дуже неохоче надає їм інформацію й під різними приводами ухиляється від цього, іноді просто не відповідаючи на запити.
Так, на запит Українсько-Американського Бюро захисту прав людини про кількість легальних, виявлених нелегальних мігрантів, біженців, дані про повернення в Україну представників репресованих народів, розміри допомоги біженцям та мігрантам Міністерство у справах національностей, міграції та культів у 1995 р. відповіло, що ці відомості в міністерстві мають категорію "для службового користування", а офіційну статистику можна знайти тільки в Міністерстві статистики України. У статистичному довіднику, що видається саме Міністерством статистики, надаються лише дані про міграційні потоки. Запит в Міністерство юстиції України з проханням роз'яснити, на підставі яких документів інформація що запитувалася віднесена до категорії "ДСК", залишився без відповіді.
Іноді відомства намагаються обмежитися відповіддю по телефону або відповідають тільки на частину запитань. Так, у відповідь на запит Харківської правозахисної групи у Відділ з питань помилування при Президенті України з проханням повідомити чисельний і поіменний склад Комісії з питань помилування, кількість заяв про помилування, що надійшли у комісію протягом 1992-1996 рр., кількість розглянутих справ, кількість задоволених прохань із зазначенням, за якими статтями КК України були засуджені заявники, а також вказати, де опубліковані нормативні акти, що регулюють роботу Відділу та Комісії, нам зателефонувала зав. сектором Відділу з питань помилування. Вона надала довідку про те, де опубліковані запитувані документи, повідомила, що члени Комісії засекречені з метою їх безпеки й що наші інші запитання відпадуть після ознайомлення з документами про діяльність Комісії самі по собі. ХПГ з цим не погодилась і попросила все ж таки надати конкретні дані про діяльність Комісії. Проте відповіді так і не дочекалася.
На запит Харківської правозахисної групи про законодавчі акти, що регулюють діяльність Служби безпеки України, і не охоплені Законом про це відомство, зокрема, про затримання і утримання заарештованих у слідчих ізоляторах СБУ, про правопорушення співробітників СБУ, заступник Голови СБУ доволі туманно відповів, що все в його відомстві робиться тільки за законом, не відповівши конкретно на жодне запитання. З приводу правопорушень він відзначив, що таких немає, хоча загальновідомо, що, принаймні, одна кримінальна справа за фактом смерті затриманого в СІЗО УСБУ у Львівській області була порушена (йдеться про відому справу Юрія Мозоли). Відомо також, що саме це СІЗО було зачинено, оскільки, крім смерті Мозоли внаслідок катувань, із цього СІЗО втік підслідний. ХПГ повторила запит, проте відповіді не одержала.
Відповіді на аналогічний запит у парламентську Комісію з питань оборони і державної безпеки не було чотири місяці, він надійшов тільки після особистого звернення до голови Комісії депутата В.В.Мухіна. Але у його листі була відповідь тільки на одне питання з тих, що містилися у нашому запиті.
Зустрічаються і відверті відписки. На запит ХПГ Міністру юстиції України про міжнародні акти, що діють в Україні, про документи, що визначають такі терміни, як "службова таємниця" і "для службового користування" начальник громадської приймальні Міністерства запропонував звернутися у Головне державне об'єднання правової інформації і пропаганди правових знань цього ж Міністерства юстиції, та ще й розташованого за тією ж адресою, що й відповідач.
На запит про діяльність Міністерства внутрішніх справ України у сфері правопорядку, кількості СІЗО і ВТК, захворюваності і смертності у місцях позбавлення волі, витрат на утримання в'язнів тощо, заступник Міністра обмежився повідомленням, що статистика відносно діяльності Міністерства висвітлюється на брифінгах Центром громадських зв'язків МВС, хоча абсолютно зрозуміло, що звіти про брифінги публікуються не повністю, далеко не всі питання, що нас цікавлять, висвітлюються на брифінгах, та й знаходимося ми в іншому місті.
На жаль, слід відзначити, що багато Міністерств і відомств взагалі не відповідали на запити, наприклад, Міністерства охорони здоров'я і освіти.
Наведемо ще такий приклад. Приблизно у середині 1996 р. до нас випадково потрапив новий журнал "Полеміка", який виходив у світ вже півроку. Прізвища співробітників редакції були нам невідомі. З'ясувалося, що цей журнал неможливо придбати і на нього неможливо підписатися, про що було написано на останній сторінці. Ми почали наводити довідки і з'ясували, що журнал видається в Адміністрації Президента України і розповсюджується фельд'єгерською поштою у міністерства і відомства, обласні, міські та районні державні адміністрації по всій Україні. Таким чином, це видання грає роль, аналогічну "Московській правді" комуністичних часів: з нього чиновники дізнаються про новини державної політики і вказівки щодо тих або інших дій. Ми написали листа в "Полеміку" з проханням надсилати журнал в обмін на наші видання, але відповіді не одержали. Коментарі, як кажуть, зайві.
Ще гірший стан справ на місцевому рівні. Місцеві чиновники цілком довільно трактують обмеження у наданні інформації і відмовляють у ній. Так, ще у 1995 р. Донецький і Луганський обласні суди відмовилися надати інформацію про кількість винесених ними смертних вироків, посилаючись на п. 4.48 ЗВДТ відомостей, що становлять державну таємницю, хоча спеціаліст Державного комітету України з питань державних секретів підтвердив, що відомості про кількість засуджених до смертної кари у ЗВДТ відсутні.
Вказане становище, принаймні у Донецькій області, не змінилося й у 1997 р. Цього разу Управління МВС України в Донецькій області на запит редакції газети "Тюрма і воля" про діяльність УМВС, зокрема, про кількість загиблих співробітників при виконанні службових обов'язків, кількість звільнених за правопорушення, дані про злочинність в регіоні, про програму боротьби зі злочинністю повідомило про недоцільність подальшої взаємодії з газетою "Тюрма і воля". А Управління з питань виконання покарань УМВС Донецької області про кількість померлих і причинах смерті в ВТК, кількість хворих на ТБЦ, СНІД тощо, повідомило, що ці відомості згідно ст. 30 Закону України "Про інформацію" визначені як конфіденційні (тобто для службового користування) і не підлягають обов'язковому наданню за запитами згідно ст. 37 того ж Закону. Проте інформація, яку накопичують державні органи в результаті своєї діяльності, тобто коштом платників податків, згідно ст. 30 не може бути віднесена до конфіденційної. Що стосується терміну "для службового користування", то це ще один яскравий приклад того, як користуються в своїх інтересах відомства відсутністю юридичних документів щодо правил, визначення і використання цієї категорії інформації.
Взагалі, складається враження, що державні органи всіх рівнів все більше ухиляються від надання інформації про свою діяльність, публікуючи відомості за своїм вибором і безпідставно відмовляючи громадянам та юридичним особам у їх запитах. Викликає подив і те, що Комітети Верховної Ради не відповідають на запити правозахисної групи. Тому не варто сподіватися, що Верховна Рада України використовує своє право, згідно ст. 28 Закону "Про інформацію", на контроль за виконанням законодавства щодо забезпечення інформацією зацікавлених осіб. Проте, "стукайте – і вам відкриють". Погана інформованість суспільства є насамперед наслідком його млявості й відсутності бажання її отримувати. Окремі правозахисні організації та журналісти, які вміло користуються законодавством, все ж таки часто отримують інформацію про діяльність органів державної влади, про що також існують окремі приклади.
(Закінчення в наступному номері)
Пропонована праця є оглядом результатів моніторингу доступу до інформації в Україні, що проводився Харківською правозахисною групою, починаючи з 1994 року. Розгляд обмежений інформацією, якою володіють органи виконавчої влади та місцевого самоврядування. У першій частині розглядається законодавство і практика його застосування у 1992-1996 р.р., у другій частині (вона буде надрукована у наступному числі СВіПу) – у 1997-2000 р.р.
1. КОНСТИТУЦІЙНІ ПОЛОЖЕННЯ
Ст. 34 Конституції України, ухваленої 28 червня 1996 р., гарантує "право на свободу думок та висловлювань, на свободу виявлення своїх поглядів та переконань". Кожному надається "право вільно збирати, зберігати, використовувати та розповсюджувати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір.
Здійснення цих прав може обмежуватись законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя".
Як бачимо, коло обмежень досить широке, однак кожне з них має бути визначене законом.
2. ЗАКОНОДАВСТВО УКРАЇНИ ПРО ДОСТУП ДО ІНФОРМАЦІЇ
Головними законодавчими актами в галузі свободи інформації є Закон України "Про інформацію", ухвалений у 1992 р., Закон України "Про державну таємницю", ухвалений у 1994 р., та "Звід відомостей, що становлять державну таємницю", затверджений у 1995 р. Державним комітетом України з питань державних секретів.
Ухвалення Закону "Про інформацію" – безперечне досягнення молодої держави. Цей закон ще до прийняття нової Конституції гарантував право на інформацію, визначав систему стосунків і зобов'язань у цій галузі, притаманну демократичній державі.
Ст. 10 Закону про гарантії права на інформацію зобов'язує державні установи всіх рівнів інформувати про свою діяльність та про ухвалені рішення, а ст. 21 визначає засоби оприлюднення офіційної інформації, включно з безпосереднім її наданням зацікавленим особам (усно, письмово чи в інший спосіб). Слід відзначити також розпорядження Президента України від 28 березня 1996 р. "Про заходи щодо підвищення рівня інформованості населення України про головні напрямки державної політики". Згідно з цим розпорядженням всі ланки виконавчої влади (Кабінет Міністрів, Адміністрація Президента, міністерства та інші центральні установи, обласні, міські й районні держадміністрації) мусять налагодити систему постійного інформування населення про актуальні питання внутрішньої та зовнішньої політики держави. Для цього пропонується запровадити щомісячні Дні інформування, передбачивши участь у них керівників та інших відповідальних працівників органів виконавчої влади. Більшість міністерств та відомств, місцевих адміністрацій справді систематично влаштовують брифінги за допомогою створених у їхній структурі прес-служб. Винятків для спецслужб в розпорядженні не передбачається, проте щомісячні брифінги проводяться, за нашими спостереженнями, лише Міністерством внутрішніх справ та Генеральною прокуратурою. Зазначимо, що інших спеціальних приписів, які зобов'язують спецслужби інформувати громадськість про свою роботу у законодавстві немає.
У зв'язку з цією темою слід зазначити також розпорядження Президента від 23 листопада 1995 р. "Про координацію роботи прес-служб та інформаційно-аналітичних підрозділів органів державної виконавчої влади", в якому фактично вибудовується вертикаль прес-служб всіх органів виконавчої влади. Обов'язок узгоджувати роботу всіх прес-служб покладено на Прес-службу Президента України, якій доручено забезпечити проведення щомісячних брифінгів для керівників прес-служб Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Всі прес-служби зобов'язані координувати з Прес-службою Президента підготовку матеріалів, що передаються ЗМІ та "містять оцінки зовнішньої та внутрішньої політики держави, які можуть мати важливий суспільний резонанс"; прес-служби повинні також щотижня інформувати Прес-службу Президента про заходи, які проводитимуться органами державної влади та посадовими особами спільно із ЗМІ.
На наш погляд, ці розпорядження, покликані, здавалося б, зробити офіційну інформацію більш досяжною, призводять, навпаки, до обмеження свободи інформації, жорсткого державного регулювання процедури її одержання.
Ст. 29 Закону забороняє обмеження доступу до відкритої інформації, хоча й передбачає переважне право на одержання інформації громадянами, яким інформація потрібна для виконання своїх професійних обов'язків, що з огляду на ст. 45 про рівні права всіх учасників інформаційних стосунків видається дещо сумнівним.
Перелік документів та інформації, яка не підлягає передачі для ознайомлення, міститься в статті 37; це, зокрема:
інформація, яка у встановленому порядку визнана державною таємницею;
конфіденційна інформація;
інформація про оперативну і слідчу роботу органів прокуратури, МВС, СБУ, роботу органів дізнання та суду у тих випадках, коли її розголошення може зашкодити оперативним заходам, розслідуванню чи дізнанню, порушити право на справедливий та об'єктивний розгляд справи судом, створити загрозу життю чи здоров'ю будь-кого;
інформація, що стосується приватного життя громадян;
внутрішньовідомче службове листування, пов'язане з процесом прийняття рішень, які ще не прийняті;
інформація фінансових установ, що підготовлена для контрольно-фінансових відомств;
інформація, що не підлягає розголошенню згідно з іншими законодавчими та нормативними актами.
Докладніше про обмеження свободи доступу до інформації див. в розділах 3 та 4.
Ст. 32 Закону "Про інформацію", що стосується запиту про офіційну інформацію, зобов'язує державні установи "надавати інформацію, що стосується їхньої діяльності, письмово, усно, по телефону чи використовуючи публічні виступи своїх посадових осіб". Таке формулювання дозволяє чиновникам не надавати, наприклад, письмових відповідей на конкретні запити, посилаючись на публічні виступи посадових осіб свого відомства, хоча та ж сама стаття визначає запит як письмове звернення з проханням про надання інформації в письмовій або усній формі, – тобто форму відповіді визначає автор запиту. Для реалізації права на доступ до інформації дуже суттєвими є питання відповідальності. Цьому присвячені ст. ст. 35, 48 про порядок оскарження протиправних дій державних установ у сфері інформації: такі дії спочатку оскаржуються в державній установі вищого рівня, а якщо скарга не вирішена нею задовільно, то в суді.
Окрім того, ст. 47 Закону про відповідальність за порушення законодавства про інформацію передбачає дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законодавством України, в тому числі й за необгрунтовану відмову від надання інформації та необгрунтоване віднесення інформації до категорії відомостей з обмеженим доступом.
Проте нам невідомі випадки серйозних розглядів, й особливо на судовому рівні, в цій галузі, хоча випадки невмотивованих відмов у наданні інформації у відповідь на запити, випадки довільно витлумачених тверджень про обмеження надання інформації, та й просто випадки відсутності будь-яких відповідей на запит зустрічаються доволі часто, особливо на місцевому рівні.
Складність полягає ще й у тому, що цивільне та кримінальне законодавство не узгоджені цілковито з законодавством в інформаційній галузі.
Чинний Цивільний кодекс не містить жодних згадок, пов'язаних з темою, що розглядається. До проекту нового ЦК вміщено великий розділ про особисті немайнові права громадян, і серед них – про право на інформацію (ст. 294 проекту): фізична особа згідно з законом має право шукати, одержувати та розповсюджувати інформацію, не дозволяється збирати, зберігати, використовувати та розповсюджувати інформацію про особисте життя фізичної особи всупереч її волі, а також збирати інформацію, яка складає державну таємницю або конфіденційну таємницю юридичної особи. Проект містить важливу тезу про те, що інформація, яка надається посадовою особою при виконанні нею службових обов'язків, а також інформація, що міститься в офіційних джерелах (звіти, стенограми, повідомлення ЗМІ), вважається за правдиву, і особа, яка розповсюджує таку інформацію, не зобов'язана перевіряти її правдивість і позбавляється відповідальності на випадок спростування такої інформації.
3. КЛАСИФІКАЦІЯ ІНФОРМАЦІЇ. ДЕРЖАВНА ТАЄМНИЦЯ
Звичайно, найважливішими для здійснення доступу до інформації є положення Закону, що пов'язані з обмеженням на її одержання.
Ст. 30 Закону надає визначення інформації з обмеженим доступом, яка за своїм правовим режимом поділяється на конфіденційну і таємну.
Оскільки конфіденційна інформація – це відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб, що отримані ними за власні кошти, то режим надання та поширення такої інформації визначається її власниками самостійно. Винятком є інформація, правовий режим якої встановлений Верховною Радою (питання статистики, охорони навколишнього середовища, банківських операцій, податків тощо), а також інформація приховування якої становить загрозу життю і здоров'ю людей.
До категорії таємної належить інформація, яка становить "державну та іншу передбачену законом таємницю, розголошення якої завдає шкоди особі, суспільству і державі".
Визначення державної таємниці та режим доступу до інформації, що являє собою державну таємницю, встановлюється Законом України "Про державну таємницю" і "Зводом відомостей, що становлять державну таємницю" (далі – ЗВДТ).
Що ж стосується "іншої передбаченої законом таємниці", то тут ситуація виглядає ще більш незрозумілою. Порядок віднесення інформації до категорії таємної, згідно ст. 30 Закону "Про інформацію", визначається відповідними органами при дотриманні вимог Закону "Про інформацію". Оскільки ст. 21 цього закону передбачає, що джерела і порядок одержання, використання, поширення та зберігання офіційної інформації державних органів всіх рівнів визначаються законодавчими актами про ці органи, цілком природно очікувати, що це повинно бути відображено у відповідних законах, наприклад, "Про міліцію"(1990 р.) або "Про службу безпеки"(1992 р.). Ст. 3 Закону "Про міліцію" забороняє розголошення відомостей, що становлять службову таємницю, а ст. 7 Закону "Про Службу безпеки України" – військову, службову, комерційну таємниці, проте визначення цих термінів у законі немає. Таким чином, віднесення інформації до категорії таємної, напевно, визначається та регулюється внутрішньовідомчими актами та інструкціями, і підставою до їх створення може бути лише ст. 37 Закону "Про інформацію", яка містить загальні положення про інформацію, що не підлягає обов'язковому наданню для ознайомлення за запитами, зокрема, таке, як "інформація, що не підлягає розголошенню згідно з іншими законодавчими або нормативними актами". Відомо, що не всі внутрішньовідомчі акти публікуються в офіційних виданнях, і, таким чином, державні органи стають подібними до власників інформації, які за власним бажанням дозволяють або відмовляють у наданні інформації.
При цьому треба зауважити, що згідно зі ст. 21 Закону "Про інформацію", неопубліковані нормативні акти, що стосуються прав і свобод людини, не мають юридичної сили.
Єдиний закон, що найповніше регулює обмеження на свободу інформації, є пов'язаним із державною таємницею. Закон України "Про державну таємницю" було прийнято у січні 1994 р., а у серпні 1995 р. Міністерством юстиції було зареєстровано "Звід відомостей, що становлять державну таємницю".
Закон "Про державну таємницю" визначає в ст. 1 державну таємницю як вид таємної інформації у сфері оборони, економіки, зовнішніх відносин, державної безпеки і охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди життєво важливим інтересам України і які через це підлягають державній охороні. Ступінь секретності інформації визначається можливою шкодою, спричиненою внаслідок її розголошення, і впроваджує різні обмеження у відповідності до ступеня секретності.
Критерії визначення ступеня секретності покладені на Державний комітет України з питань державних секретів та технічного захисту інформації. Цей же комітет є спеціально уповноваженим центральним органом влади у сфері забезпечення охорони державної таємниці (ст. 3).
Ст. 7 Закону встановлює, що віднесення інформації до державної таємниці здійснюється за мотивованим рішенням Державного експерта з питань таємниць. Державним експертом, згідно ст.8, є Президент України, Голова Верховної Ради, Прем'єр-міністр та інші посадові особи, на яких ці функції у відповідних галузях державної діяльності покладені Президентом України. Оскільки галузі державної діяльності, що потребують засекречування інформації, визначені у ст.6 Закону, є досить широкими, то незрозуміло, скільки ж державних експертів повинно бути в Україні і з чого виходять експерти, мотивуючи віднесення інформації до державної таємниці. Адже визначення життєво важливих інтересів (ст. 9) у Законі немає. Окрім того, ступінь секретності інформації згідно ст. 9 визначає державний експерт, а кожний конкретний носій таємної інформації повинен мати гриф секретності, який містить відомості про ступінь секретності ("особливої важливості", "цілком таємно", "таємно"), строк засекречування та посадову особу, яка надала цей гриф. Перелік посадових осіб, які мають право надавати гриф секретності, затверджується керівником підприємства, установи або організації, що здійснює діяльність, яка пов'язана з державною таємницею. Як цей процес пов'язаний із ступенем секретності, встановленим експертом, не зрозуміло.
У ст.6 перелічена інформація в різних сферах державної діяльності, яка може бути віднесена до державної таємниці. Наявність такої статті є, безумовно, суттєвою позитивною рисою Закону. Однак, у цьому переліку викликають великі сумніви такі характеристики у сфері оборони, як чисельність Збройних Сил України, Прикордонних військ, Національної Гвардії України; у сфері економіки – фінансування оборонного замовлення; у сфері державної безпеки і охорони правопорядку – фінансування розвідки, контррозвідки та оперативно-розшукової діяльності. Слід відзначити також, що Закон в ст. 6 забороняє засекречувати будь-які відомості, якщо цим будуть порушуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, завдаватиметься шкода здоров'ю або безпеці населення. Не може бути засекреченою інформація про стихійні лиха, катастрофи, що сталися або можуть статися, та які створюють загрозу безпеці населення; про стан навколишнього середовища і здоров'я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування і соціальне забезпечення, а також соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення; про неправомірні дії державних органів усіх рівнів. Проте це не означає, що відповідна інформація є безумовно відкритою, тому що дія цього Закону поширюється лише на державну таємницю, і не поширюється на інші види обмежень у сфері інформації.
Ст. 38 передбачає відповідальність за порушення законодавства про державну таємницю, зокрема, за засекречування інформації, яка згідно ст. 6 заборонена до засекречування, надання грифу секретності інформації, що не становить держану таємницю, а також безпідставне засекречування інформації. Але, оскільки вся ця діяльність є фактично секретною, охоплює дуже широкі сфери діяльності держави, а також враховуючи те, що протягом багатьох десятиріч практично вся державна діяльність була фактично засекреченою, важко чекати швидкого прогресу у цій сфері. І саме тому дуже важливим видається вільний доступ до ЗВДТ. ЗВДТ є досить широким, докладним і охоплює сфери діяльності держави, що визначені в ст. 6 Закону "Про державну таємницю".
Якщо перша частина ЗВДТ, що стосується сфери оборони, не викликає серйозних питань (зокрема, на відміну від Закону, у ньому відсутня заборона на інформацію про чисельність складу Збройних Сил), то частина друга – сфера економіки – викликає деякий подив. Так, п. 2.6 засекречує кількість медичних матеріалів і продовольства, що постачається у Збройні Сили в мирний час. Яким життєво важливим інтересам України це загрожує? Пункт 2.36 засекречує дані про фінансові витрати на оборонне замовлення в цілому по Україні. Незрозуміло, які оборонні таємниці це може розкрити, проте робить бюджет менш прозорим і підконтрольним, це вже зачіпає інтереси платників податків.
Пункт 2.40 в загальному вигляді практично дублює п.п. 1.32 і 1. 33 ЗВДТ, які засекречують технології виготовлення матеріалів військового призначення.
Подекуди дивно виглядає п. 2.25, що засекречує відомості про автомобільні дороги спеціального призначення (опис під'їздів до військових частин та інших закритих об'єктів, а також до великих залізничних вузлів, станцій, переправ, морських та річкових портів). Важко собі уявити дороги спецпризначення, що ведуть, скажімо, до великих станцій, які можна зберегти в таємниці. Відповідно до цієї заборони, жоден громадянин не має права вказувати, як проїхати, наприклад, до вокзалу чи до порту людині, яка попросила про це у незнайомому для себе місті.
Що ж стосується сфери державної безпеки і охорони правопорядку, то тут засекречується будь-яка інформація, що пов'язана з оперативно-розшуковою діяльністю (п. 4.1 – 4.9). Служба безпеки, в свою чергу, стає взагалі закритою для суспільства через те, що навіть інформація про її штат (п. 4.14) не може бути оприлюдненою. Пункт 4.17 засекречує відомості про стан, результати і перспективи співробітництва СБУ із спецслужбами інших країн. Дивно, навіщо треба приховувати від суспільства відомості про сам факт співробітництва, його напрямки, конкретні результати і навіть перспективи, тим більше, що такі дані з'являються у різноманітних ЗМІ і, вочевидь, ніякої шкоди інтересам України це не завдає. На нашу думку, цей пункт явно застарів, або потребує суттєвого редагування. Пункт 4.18 засекречує чисельність співробітників митної служби – незрозуміло, яким чином подібні відомості можуть завдати шкоди Україні. Пункт 4.49 забороняє широкій громадськості знати про фактичний стан охорони державної таємниці. Незрозуміло також, що містить у собі поняття "фактичний стан", але створюється уявлення, що п.п. 4.14, 4.18 і 4.49 захищають швидше відомчі інтереси, ніж державні.
Особливої уваги заслуговує п. 4.48, пов'язаний з відомостями про смертну кару. По-перше, невідомо, чому цим відомостям надана найвища ступінь таємності – державна, хоча сам вирок проголошувався цілком відкрито. Якщо це було викликано гуманними міркуваннями, то неясно, чому не дозволяли родичам ховати страчених і тримають в таємниці місце їх поховання? Якщо сама смертна кара здійснювалася для повчання і запобігання важких злочинів, як про це говорили представники влади, то її треба було б виконувати прилюдно. Зрештою, чи не було це зумовлено підсвідомим визнанням держави аморальності такого акту, як смертна кара? До речі, за змістом п. 4.48 не повинна засекречуватися і кількість страт, хоча формулювання дано в такій формі, яка дозволяла владі трактувати статистичні дані про страти як державну таємницю.
Згідно ст. 10 Закону порядок та механізм формування ЗВДТ і його опублікування визначаються Кабінетом міністрів України. Кабмін прийняв 28 квітня 1994 року відповідну Постанову №278, у п.3 якої передбачене опублікування ЗВДТ, змін і доповнень до нього у періодичному офіційному виданні Кабінету міністрів України, у п. 4 при цьому була підтверджена норма ст. 10 Закону: зміни і доповнення до ЗВДТ публікуються не пізніше трьох місяців з дня отримання Держкомсекретів відповідного рішення Державного експерта з питань таємниць, а в п.5 наголошувалося, що записи у ЗВДТ не повинні містити державних секретів. Проте ЗВДТ був опублікований лише в серпні 1995 року, а ось зміни до нього, внесені наказами Держкомсекретів №2 від 29.9.95, №3 від 12.12.95, № 1 від 16.01.96 і №2 від 6.02.96 вже не були опубліковані: перші два мають гриф "таємно", останні два – гриф "для службового користування". На нашу думку, це становить грубе порушення ст.34 Конституції, Закону "Про державну таємницю" і принципів українського та міжнародного інформаційного законодавства. Харківська правозахисна група зробила декілька запитів до Держкомсекретів з цього приводу, але жодного разу не отримала відповіді.
4. ДОСТУП ДО ОФІЦІЙНОЇ ІНФОРМАЦІЇ В УКРАЇНІ. ПРИКЛАДИ
Якщо Закони України "Про інформацію" та "Про державну таємницю" в цілому можна визнати вдалими, то реальна дійсність у сфері свободи інформації дуже далека від норм, закріплених законодавством.
Характеризуючи реальну ситуацію з виконанням права громадян та юридичних осіб на інформацію, треба констатувати, що влада дуже неохоче надає їм інформацію й під різними приводами ухиляється від цього, іноді просто не відповідаючи на запити.
Так, на запит Українсько-Американського Бюро захисту прав людини про кількість легальних, виявлених нелегальних мігрантів, біженців, дані про повернення в Україну представників репресованих народів, розміри допомоги біженцям та мігрантам Міністерство у справах національностей, міграції та культів у 1995 р. відповіло, що ці відомості в міністерстві мають категорію "для службового користування", а офіційну статистику можна знайти тільки в Міністерстві статистики України. У статистичному довіднику, що видається саме Міністерством статистики, надаються лише дані про міграційні потоки. Запит в Міністерство юстиції України з проханням роз'яснити, на підставі яких документів інформація що запитувалася віднесена до категорії "ДСК", залишився без відповіді.
Іноді відомства намагаються обмежитися відповіддю по телефону або відповідають тільки на частину запитань. Так, у відповідь на запит Харківської правозахисної групи у Відділ з питань помилування при Президенті України з проханням повідомити чисельний і поіменний склад Комісії з питань помилування, кількість заяв про помилування, що надійшли у комісію протягом 1992-1996 рр., кількість розглянутих справ, кількість задоволених прохань із зазначенням, за якими статтями КК України були засуджені заявники, а також вказати, де опубліковані нормативні акти, що регулюють роботу Відділу та Комісії, нам зателефонувала зав. сектором Відділу з питань помилування. Вона надала довідку про те, де опубліковані запитувані документи, повідомила, що члени Комісії засекречені з метою їх безпеки й що наші інші запитання відпадуть після ознайомлення з документами про діяльність Комісії самі по собі. ХПГ з цим не погодилась і попросила все ж таки надати конкретні дані про діяльність Комісії. Проте відповіді так і не дочекалася.
На запит Харківської правозахисної групи про законодавчі акти, що регулюють діяльність Служби безпеки України, і не охоплені Законом про це відомство, зокрема, про затримання і утримання заарештованих у слідчих ізоляторах СБУ, про правопорушення співробітників СБУ, заступник Голови СБУ доволі туманно відповів, що все в його відомстві робиться тільки за законом, не відповівши конкретно на жодне запитання. З приводу правопорушень він відзначив, що таких немає, хоча загальновідомо, що, принаймні, одна кримінальна справа за фактом смерті затриманого в СІЗО УСБУ у Львівській області була порушена (йдеться про відому справу Юрія Мозоли). Відомо також, що саме це СІЗО було зачинено, оскільки, крім смерті Мозоли внаслідок катувань, із цього СІЗО втік підслідний. ХПГ повторила запит, проте відповіді не одержала.
Відповіді на аналогічний запит у парламентську Комісію з питань оборони і державної безпеки не було чотири місяці, він надійшов тільки після особистого звернення до голови Комісії депутата В.В.Мухіна. Але у його листі була відповідь тільки на одне питання з тих, що містилися у нашому запиті.
Зустрічаються і відверті відписки. На запит ХПГ Міністру юстиції України про міжнародні акти, що діють в Україні, про документи, що визначають такі терміни, як "службова таємниця" і "для службового користування" начальник громадської приймальні Міністерства запропонував звернутися у Головне державне об'єднання правової інформації і пропаганди правових знань цього ж Міністерства юстиції, та ще й розташованого за тією ж адресою, що й відповідач.
На запит про діяльність Міністерства внутрішніх справ України у сфері правопорядку, кількості СІЗО і ВТК, захворюваності і смертності у місцях позбавлення волі, витрат на утримання в'язнів тощо, заступник Міністра обмежився повідомленням, що статистика відносно діяльності Міністерства висвітлюється на брифінгах Центром громадських зв'язків МВС, хоча абсолютно зрозуміло, що звіти про брифінги публікуються не повністю, далеко не всі питання, що нас цікавлять, висвітлюються на брифінгах, та й знаходимося ми в іншому місті.
На жаль, слід відзначити, що багато Міністерств і відомств взагалі не відповідали на запити, наприклад, Міністерства охорони здоров'я і освіти.
Наведемо ще такий приклад. Приблизно у середині 1996 р. до нас випадково потрапив новий журнал "Полеміка", який виходив у світ вже півроку. Прізвища співробітників редакції були нам невідомі. З'ясувалося, що цей журнал неможливо придбати і на нього неможливо підписатися, про що було написано на останній сторінці. Ми почали наводити довідки і з'ясували, що журнал видається в Адміністрації Президента України і розповсюджується фельд'єгерською поштою у міністерства і відомства, обласні, міські та районні державні адміністрації по всій Україні. Таким чином, це видання грає роль, аналогічну "Московській правді" комуністичних часів: з нього чиновники дізнаються про новини державної політики і вказівки щодо тих або інших дій. Ми написали листа в "Полеміку" з проханням надсилати журнал в обмін на наші видання, але відповіді не одержали. Коментарі, як кажуть, зайві.
Ще гірший стан справ на місцевому рівні. Місцеві чиновники цілком довільно трактують обмеження у наданні інформації і відмовляють у ній. Так, ще у 1995 р. Донецький і Луганський обласні суди відмовилися надати інформацію про кількість винесених ними смертних вироків, посилаючись на п. 4.48 ЗВДТ відомостей, що становлять державну таємницю, хоча спеціаліст Державного комітету України з питань державних секретів підтвердив, що відомості про кількість засуджених до смертної кари у ЗВДТ відсутні.
Вказане становище, принаймні у Донецькій області, не змінилося й у 1997 р. Цього разу Управління МВС України в Донецькій області на запит редакції газети "Тюрма і воля" про діяльність УМВС, зокрема, про кількість загиблих співробітників при виконанні службових обов'язків, кількість звільнених за правопорушення, дані про злочинність в регіоні, про програму боротьби зі злочинністю повідомило про недоцільність подальшої взаємодії з газетою "Тюрма і воля". А Управління з питань виконання покарань УМВС Донецької області про кількість померлих і причинах смерті в ВТК, кількість хворих на ТБЦ, СНІД тощо, повідомило, що ці відомості згідно ст. 30 Закону України "Про інформацію" визначені як конфіденційні (тобто для службового користування) і не підлягають обов'язковому наданню за запитами згідно ст. 37 того ж Закону. Проте інформація, яку накопичують державні органи в результаті своєї діяльності, тобто коштом платників податків, згідно ст. 30 не може бути віднесена до конфіденційної. Що стосується терміну "для службового користування", то це ще один яскравий приклад того, як користуються в своїх інтересах відомства відсутністю юридичних документів щодо правил, визначення і використання цієї категорії інформації.
Взагалі, складається враження, що державні органи всіх рівнів все більше ухиляються від надання інформації про свою діяльність, публікуючи відомості за своїм вибором і безпідставно відмовляючи громадянам та юридичним особам у їх запитах. Викликає подив і те, що Комітети Верховної Ради не відповідають на запити правозахисної групи. Тому не варто сподіватися, що Верховна Рада України використовує своє право, згідно ст. 28 Закону "Про інформацію", на контроль за виконанням законодавства щодо забезпечення інформацією зацікавлених осіб. Проте, "стукайте – і вам відкриють". Погана інформованість суспільства є насамперед наслідком його млявості й відсутності бажання її отримувати. Окремі правозахисні організації та журналісти, які вміло користуються законодавством, все ж таки часто отримують інформацію про діяльність органів державної влади, про що також існують окремі приклади.
(Закінчення в наступному номері)
Рекомендувати цей матеріал