Десять тез про українську виборчу систему

Весна 2007 року подарувала Україні політичну несподіванку. Вже вдруге в країні позачергові парламентські вибори стають нагальною проблемою. Чи готова Україна до нових виборів, і чи дійсно Верховна Рада в новому форматі має шанси стати кращою за свою попередницю, покаже час. Проте вже тепер можна сказати, що виборча система України, попри порушення традиційного графіку її використання, сама перебуває в кризовому стані. Якщо праведну ціль можна осягнути лише достойними засобами, то подолати політичну кризу, не позбавившись головних недоліків національної виборчої системи, буде важко, якщо взагалі можливо.

Так склалося, що при спробі окреслити реальний стан українського виборчого законодавства та практики його застосування, коментар та основні застереження органічно склалися у десять тез. Тому даний аналіз української виборчої системи побудовано у вигляді відносно автономних за змістом констатацій.

1. Перш за все, не можна оминути увагою ту обставину, що засади української виборчої системи викладено у статтях 69-74 національного Основного Закону, які утворюють окремий інститут під назвою „Вибори. Референдум”. Даний інститут охоплює весь Розділ ІІІ Основного Закону, який, відповідно до статті 155 Конституції, віднесено до норм підвищеного захисту та стабільності. Простіше кажучи, будь-яка спроба вилучити чи модифікувати конституційні статті про вибори і референдум вимагала б обов’язкового застосування того ж таки референдуму як форми прямої демократії. Як стверджує стаття 155, розділи I, III та XIII Конституції України змінюються в особливому порядку, який вимагає ускладненої юридичної процедури.

В то й же час, попри захищеність основ виборчої системи України юридичними гарантіями найвищого рангу, на практиці ніщо в вітчизняному публічному праві не міняється так швидко й часто, як поточні виборчі закони. Майже кожні чергові вибори до Верховної Ради України та місцевих рад від часу набуття Україною державної незалежності проводилися на основі нових або суттєво оновлених виборчих законів. Те саме мусимо сказати й про вибори Президента.

Якщо не рахувати Конституції, то виборче законодавство України складається із законів: „Про вибори Президента України” № 474 – XIV від 05.03.99 р. у редакції Закону № 1630-IV від 18.03.04 р.; „Про особливості застосування Закону України „Про вибори Президента України” при повторному голосуванні 26 грудня 2004 р.” № 2221-IV від 8.12.04 р.; „Про вибори народних депутатів України” № 1665-IV від 25.03.04 р. у редакції Закону № 2777-IV від 07.07.05 р. та Закону № 3368-IV від 19.01.06 р.; „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” № 1667-IV від 06.04.04 р. із змінами, внесеними відповідно до Кодексу адміністративного судочинства № 2747-IV від 06.07.05 р., а також законів № 3253-IV від 21.12.05 р., № 3368-IV від 19.01.06 р., № 3437-IV від 09.02.06 р., № 3519-IV від 14.03.06 р.

Крім того, після прийняття Закону № 2766-III від 18.10.01 р. „Про вибори народних депутатів України” Конституційним Судом України були ухвалені рішення щодо конституційності його окремих положень. Зокрема, йдеться про Рішення КСУ № 1-18/2002 від 30.01.02 р. та Рішення КСУ № 13-рп/2003 від 03.07.03 р., які також слід вважати частиною виборчого законодавства.

Якщо ж говорити про стратегію розвитку національної виборчої системи, то спочатку Україна мала мажоритарну систему виборів до всіх без винятку рад, потім – мажоритарно-пропорційну для виборів у парламент, і мажоритарну – для виборів місцевих рад. Нарешті, під тиском найкращих очікувань і сподівань, а також внаслідок політичної реформи 2004 року змішану систему парламентських і мажоритарну – місцевих виборів було змінено на чисто пропорційну.

На хвилі ентузіазму ініціативу довели до логічного кінця. Віднині лише сільські та селищні ради обираються в Україні не за партійними списками... В результаті, задекларована у Конституції стабільність виборчої системи на практиці обернулася безпрецедентною рухливістю поточних виборчих законів. Сьогодні динаміка виборчого законодавства за своєю рухливістю уподібнилася до ртуті.

Як відомо, у 2004 році Закон про вибори Президента був коригований прийнятим перед останнім туром голосування законом про особливості застосування першого закону. Відомо, що позачергові вибори до Верховної Ради 2007 року планується провести на основі пакету законодавчих поправок. Йдеться, зокрема, про доцільність відміни права голосувати за відкріпними посвідченнями.

2. Виборчі системи, що використовуються в сучасному світі, бувають не лише мажоритарними, пропорційними або змішаними. Незалежно від традиційної класифікації, їх можна вважати також відносно простими або відносно складними. Навіть якщо вибори відбуваються у формі голосування поштою (Європа) або натискання кнопок чи важелів на електронному пристрої (США), їх можна віднести до першої або другої групи. Зокрема, українські вибори шляхом голосування паперовими бюлетенями можна вважати відносно простими.

Мовою математики українську систему народного волевиявлення можна було б назвати „арифметичною” – на відміну від тих систем, які цією ж мовою можна було б назвати „алгебраїчними,” тобто не зовсім простими. Звертає на себе увагу факт, що Україна від самого початку модифікує просту систему підрахунку голосів, хоча фахівці в ділянці конституційного права та виборчих систем знають, що чим складнішою є виборча система, тим адекватніший до настроїв і уподобань електорату результат вона дає. Звичайно, за умови, коли складність відповідає рівню підготовки виборців та виборчих комісій.

Але якщо на виборах забезпечується врахування індивідуальних преференцій (зміна позицій кандидатів у виборчих списках), або використовуються інші складні в математичному чи організаційному відношенні системи, то це вимагає освіченого активу, спеціально підготовлених виборчих комісій. У цьому випадку волонтерів необхідно спеціально підбирати, заохочувати та тренувати. Можливо, саме тому в Україні уникають технологій, що вимагають застосування складних виборчих формул.

Втім, навіть при спрощених обчислювальних моделях мало не кожні вибори в Україні нагадують політичний аврал. Нерідко трапляється, що активістів для роботи в дільничних комісіях підбирають в останній момент. Не дивно, що у такому випадку їх недостатньо інструктують. Їх також недостатньо заохочують – невідповідно  до їх реальної ролі, відповідальності і затрачених зусиль. Не дивно, що на останніх парламентських виборах незалежні спостерігачі констатували велику кількість помилок при складенні виборчих протоколів.

3. Окрему проблему виборчої системи України становить використання пропорційної моделі на місцевому рівні. За винятком мажоритарних виборів сільських і селищних рад, решта органів місцевого самоврядування обирається в Україні за пропорційною системою на основі партійних списків. При цьому всі зареєстровані Міністерством юстиції та Центральною виборчою комісією партії і блоки діють на основі загальнонаціональних програм. Такою є стандартна вимога Закону „Про політичні партії в Україні” № 2365-III від 05.04.01 р.

Згідно із законодавством, партійні програми і статути в Україні мають уособлювати загальнонаціональний інтерес. Це, в свою чергу, означає, що на виборах органів місцевого самоврядування відбувається фактичне перенесення централізованого політичного світобачення на місцевий рівень. Проте інтереси місць і регіонів часто органічно не співпадають з інтересами центру. Відтак, вони далеко не найліпшим чином вкладаються у рамки партійних програм.

Подібні протиріччя виникають і підсилюються ще й тому, що в Україні визнається й реально застосовується громадівська теорія місцевого самоврядування, згідно з якою первинними суб’єктами самоврядування вважаються громади – автономне  джерело публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною (муніципальною). За такого підходу місцеве самоврядування та його органи вирішують питання лише місцевого значення, а здійснення повноважень державної влади покладається на місцеві органи державної влади (державні адміністрації).[1]

Згідно з частиною першою статті 140 Конституції України територіальна громада розглядається як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, що відповідає саме громадівській концепції місцевого самоврядування. Таким чином, місцеве самоврядування в Україні обмежується самостійним вирішенням питань місцевого значення в межах Конституції і законів України і зосереджується в селах, селищах та містах.

Вочевидь суперечить цій системі партійно-імперативний мандат на місцевому рівні. В результаті, депутатські фракції в обласних і районних радах опиняються під подвійним тиском. З одного боку, ними керує політичний центр, погано обізнаний з реальним станом речей на місцях. З іншого, – навіть безпартійні депутати місцевих рад опиняються під тиском фракційної дисципліни, яка подекуди вже призвела до утворення справжніх авторитарних сект – структур самодостатніх, проте не надто корисних для здійснення місцевої політики.

Таким чином, перенесення політичної централізації та фракційної дисципліни на місцевий рівень створює не найкращу робочу атмосферу в обласних та районних радах. Надміру консолідоване за партійною належністю голосування, розшарування депутатського корпусу на непримиримі політичні угруповання є наслідком хибної конструкції української виборчої системи.

4. Крім того, місцевий імперативний мандат відсторонив від участі в управлінні державними і громадськими справами незалежних думкою і політичною позицією особистостей. За діючим законодавством про вибори подібним людям в місцевих представницьких органах і парламенті України просто не знаходиться місця. В результаті, далеко не всі політично сильні особистості можуть повноцінно увійти в публічний простір, доступитися до ЗМІ.

Щойно інтелектуально розвиненому, самодостатньому індивіду схочеться прислужитися своїй громаді, як він мусить схилятися перед місцевим партійним функціонером. І це при тому, що масштаб його особистості часто-густо є не до порівняння ширшим за масштаб фігури партійного активіста. Честолюбство офіційного лідера входить у суперечність з „егоїзмом” новоприбульця, що залишає останнього за межами політичного процесу. Так або інакше, індивідуалізм, як типовий атрибут ліберального суспільства, в Україні повноцінно не прижився. Натомість маємо оновлену версію українського „демократичного централізму”.

Що при такій системі залишається робити автономним особистостям, наразі не зрозуміло. Їх інтелектуальний, організаційний потенціал не використовується, що суттєво підсилює стан політичної фрустрації в суспільстві. Прикро, але в модерній Україні не тільки лідер опозиції Ю.Тимошенко, але й Президент країни В.Ющенко підтримують ідею імперативного мандату. І хоча Парламентська Асамблея Ради Європи намагається відучити українських політиків від надмірного адміністрування, національна виборча система вперто вкладає оригінально мислячих людей в прокрустове ложе партійних програм і програмок. Ще й досі не особистість прикрашає собою партію або фракцію в Україні, а приналежність до спілки забезпечує публічний простір „гвинтику” особистості.

5. Перехід від мажоритарної виборчої системи до системи змішаної, а від неї – до пропорційної із закритими списками, перетворив українські вибори на голосування за партійними етикетками. Зовні все виглядає так, ніби політична реформа 2004 року запровадила універсальний лозунг: голосуйте за партію – партія владнає все.

Останнє призвело не тільки до надмірного політичного впливу центру на місцях. Нерідко імідж молодих партій дискредитується недосвідченістю або малою чисельністю їх провінційних еліт. Це, в свою чергу, провокує у виборців підозру в тому, що й на загальнонаціональному рівні партія є неперспективною.

Голосування виключно за партійними списками на місцевому рівні вимагає, щоб виборці розумілися на нюансах політичної гри. Проте саме такого розуміння в сучасній Україні, за винятком столиці, поки що бракує. Таким чином, пропорційна система вимагає пристойної політичної освіти в провінції. Освіта ж вимагає добробуту, якого людям поки що бракує в українських селах та містечках.

Невміння пересічних виборців розібратися у процесах, які протікають за партійними лаштунками, уже призвело до того, що в Україні почала відроджуватись цензова демократія. Віднедавна державне управління і місцеве самоврядування все більшою мірою нагадує правління власників від імені власників та в інтересах власників.

6. Нині в Україні точаться дебати про доцільність імперативного мандату. При цьому йдеться не про класичний імперативний мандат (залежність депутатів від електорату, наказів виборців), а про жорстку фракційну дисципліну, політичний централізм в його пострадянському варіанті. На жаль, виборча система України поки не спромоглася стати демократичною і відкритою. Сталося так, що піраміда великого тоталітаризму розпалася у нас на маленькі пірамідки авторитаризму місцевого рівня. Замість однієї „керівної і направляючої” сили українці мають півтори сотні партій, проте демократія у кожній із них залишається на характерному для комуністичних часів рівні. За свідченням науковців, право вирішувати в українських партіях належить елітам, які складаються з... трьох-чотирьох осіб.

Подібна система не рахується з тією обставиною, що в сучасному світі все частіше виникає ситуація, коли кожен є правим по-своєму. З іншого боку, чим складнішою є політична проблема, тим меншим є число осіб, які здатні її залагодити. Все це свідчить про нагальну потребу усвідомити цінність індивідуального початку у поєднанні з терпимістю та плюралізмом. На жаль, індивідуалізовані підходи до оцінок і розв’язання проблем в Україні не заохочуються й спостерігаються рідко.

Політичні еліти України демонструють невисоку готовність до розуміння того, що в стратегії розвитку країни може існувати декілька рівноцінних варіантів. Тобто політики сприймають мозаїчність українського суспільства у якості, що не призначається для практичного застосування. Багато з них продовжує сповідувати ксенофобію в стилі радянських часів. Саме в радянських історичних нашаруваннях бере свій початок імперативний мандат, остракізм інакомислячих, закриті для загалу виборчі списки, ідеологічна непоступливість у поєднанні із здатністю до шантажистського голосування.

7. Реальне життя є строкатим та гнучким, проте негнучкою залишається українська політична система. В Україні спостерігається дивне поєднання політичного плюралізму з жорсткістю партійних ідеологій. При цьому кількість політичних партій в країні у багато разів перевищує кількість сюжетів світової літератури.

Багато партій відзначає перебільшене уявлення про свою значущість. Хоча стратегії політичного розвитку в світі є відносно обмеженими (праві, ліві, центр, радикальне крило, «зелені»), амбіції політичних еліт України погано корелюються з рейтингами їх популярності. Останнє не дивує, бо навіть мінімальна легітимація дозволяє українському політику стати на чолі Верховної Ради.

При цьому партії, що прикрасили виборчі списки прізвищами колишнього спікера, голови Верховного Суду або президента не змогли подолати прохідного бар’єра. Актуальні симпатії українських виборців суттєво контрастують із самооцінками колишніх керманичів країни. З одного боку, в Україні швидко змінюються політичні уподобання електорату, з іншого – для протидії цьому влада вдається до перманентних переробок національної виборчої системи.  

8. Уваги заслуговує також криза пасивного виборчого права, започаткована конституційними змінами в грудні 2004 року. Запровадивши пропорційну виборчу систему, політична реформа підірвала пасивне виборче право як конституційну гарантію політичної свободи народу.

Кількість депутатських місць є обмеженою, проте це не повинно впливати на можливість українських громадян брати участь у виборах в якості кандидатів. На основі статті 38 Основного Закону „громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевому референдумах, вільно обирати і бути обраними (виділено мною – В.Р.) до органів державної влади та органів місцевого самоврядування”.

Насправді в оновленій виборчій системі України саме вільного доступу громадян до пасивного виборчого права більше не існує. Парадокс, але в Україні склалася ситуація, коли обиратися на пост Президента можна через грошову заставу і самовисування, а стати кандидатом у депутати районної ради можна лише через включення у партійний список.

9. Чинна редакція Закону про вибори до Верховної Ради була розроблена спеціально для парламентських виборів 2006 року. В той час творці законопроекту ставили собі на меті подолання недоліків попереднього закону, який не передбачав, як вони вважали,  достатніх юридичних гарантій захисту від фальсифікацій та забезпечення прозорості народного волевиявлення.

Оновлений закон відрізнявся детальною регламентацією виборчих процедур, зокрема, складною структурою протоколів виборчих комісій. На жаль, на практиці процедурні гарантії не змогли запобігти елементарній купівлі-продажу місць у виборчих списках.

Не менш важливим недоліком закону стала його надмірна складність. Законодавець намагався забезпечити ефективні вибори, проте в своєму прагненні до досконалості втратив почуття міри. В результаті, юридична атрибутика великого за обсягом нормативного акту зробила його не стільки законом, скільки інструкцією для ідеально вишколеного персоналу, „бюрократії за М.Вебером”.

Проте саме за даним законом склад дільничних виборчих комісій мав формуватися із волонтерів, які через низку об’єктивних і суб’єктивних причини не змогли повністю опанувати складними процедурними моментами його положень. Це призвело до плутанини при заповненні протоколів, спровокувало необґрунтовані підозри у корумпованості персоналу комісій, змусило оскаржувати результати виборів на багатьох дільницях в суді.

10. У виборчих системах різниця між корисним і шкідливим дуже часто проходить на рівні правових нюансів. Тому вибори вимагають граничної збалансованості процедур, розумної послідовності дій виборців і персоналу комісій. Причому дана вимога є справедливою як для виборчої дільниці, так і для ЦВК.

Якщо під цим кутом зору подивитися на вибочу систему України, то стане зрозумілим, що вона залишається побудованою на принципі взаємної недовіри суб’єктів виборчого процесу. Саме тому виборча система України в її нинішньому варіанті приречена на поразку. Навпаки, лише довіра до „політичної людини”, підкріплена належними гарантіями свободи, здатна об’єднати окремі особистості в політичну спільноту.

Принаймні, на цій аксіомі побудована мораль сучасного конституціоналізму. І саме тому не тільки демократія і свобода, але й довіра до людини має стати метою подальшого розвитку українського виборчого законодавства.

[1] Див. докладніше: Конституційне право України. – Київ: Видавничий дім „Ін Юре”, 2002. – С. 488-489.